普通收费公路养护管理难点与对策思考
在该文的启发下，我们想到，是否可以将收费公路经营比作一个旅馆，甲建设了旅馆的房屋，但不直接经营而是包给乙进行经营。在这种情形下，第一，租期通常不会太长，以回避租期长带来的客流量可能变化大的风险；第二，租金的测算是以旅馆的盈利能力为基础的，而不是旅馆建造的成本；（这两点与林伊亘先生的观点相符）；第三，在房屋出租的情形中，修缮房屋的责任通常是由甲负责，其在收取的租金考虑了这部分成本。
由此想到收费公路的养护责任也完全可以和收费公路的经营相剥离。根据《公路法》等规定，收费公路的所有权属于国家，由国家统一组织养护，是合理合法，也是与收费公路的路政管理由公路管理部门直接进行的理论依据是相通的。收费公路养护与经营的分离，可以发挥公路管理部门拥有强大的技术力量的优势，提高资金使用效率，同时，也使不具备养护技术和管理力量的经营者可以专注于收费公路的经营。
四、加强普通收费公路养护管理的目标和对策
加强普通收费公路养护管理，其目标是：加强检查、督促、指导，使各项养护符合国家规定的标准和规范，符合国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程；各项养护市场行为符合行业管理部门规定，如养护工程的招投标、验收，养护从业单位资质，养护工程有关资料报送等等。通过规范、高效、有序的养护，保持良好的道路状况、及时消除道路安全隐患，向公众提供舒适、畅通、安全的道路通行条件。
要实现上述目标，针对目前普通收费公路养护管理的难点，可以从以下几个方面采取对策：
（一）逐步推行收费公路养护与经营分离的机制，对本行政区域内的收费公路实行“统一委托养护”的模式，建立稳定的普通收费公路养护投入保障机制。
具体思路是：对于新增收费公路项目，在核定收费标准时即明确一定比例为养护基金，每年按照实际收费额提取，缴纳省级人民政府交通主管部门，委托公路管理部门或成立的中立组织统一组织养护。原有收费公路项目，可在协商自愿的基础上，缴纳收费额的一定比例作为养护基金，委托统一组织养护。政府可对养护基金给予一定的补助和支持。
对原有收费公路项目不愿意委托统一组织养护的，要出台相应政策，明确每年的大中修基金计提方式，并加强大中修基金使用的审计，确保养护投入的专款专用。政府不再给予奖励或补助。
（二）完善与《收费公路管理条例》配套的相关规章制度，明确管理职责、养护质量标准、处罚机制等。
1、明确收费公路监管的具体内容和标准、要求，建立完善收费公路养护检查制度。对收费公路养护管理的要求包括定量的标准和定性的要求两部分，定量方面主要是针对路况水平，明确科学的路况检测手段，制订定量化的养护质量标准，重点考核路面状况指数、行驶质量指数、抗滑性能指数等主要指标；定性方面主要是指养护生产的机械化、专业化、科学化及养护生产和管理行为的规范化。
2、建立养护状况与收费标准甚至处罚措施之间的关联，定期组织对收费公路路况的量化评价，对路况良好的路段，可按照收费标准收取通行费；对达到养护基本要求的但路况欠佳的，按照实际路况核定相应的收费折扣（可采取不同的比例如80％、90％）；对达不到养护基本要求的路段，视程度责令整改、罚款、责令停止收费、实行强制养护等处罚措施。
3、建立健全各级交通主管部门和公路管理机构的管理职责，明确收费公路监管的具体内容和标准、要求，建立完善处罚机制，使各项制度均有明确可操作。
（三）建立对由于政府责任受到损失的收费公路经营者的补偿机制，使损失受到合理的分担。
对由于具体的行政行为受到损失的情况，制订明确的补偿原则，由相应的机构对所受的损失进行评估，确认数额，由作出行政行为的政府进行补偿，并以协议形式明确补偿的内容和方式。建议补偿以道路养护费用的形式由政府分年直接投入道路日常养护和养护工程，保持良好的路况。
（四）逐步通过政府赎买或“统一收费、统一还贷和分红、统一养护、统一路产路权管理、统设站点”的五统一管理等各种方式减少直至取消普通公路收费。
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如320国道富阳段、329国道上虞段等，都由于业主拿不出大中修资金而面临推迟或取消。
日常养护的不到位和养护大中修工程不能科学安排，其直接后果就是路况下降，整体路况差。虽然从2003年以来，我省实施了干线畅通工程和路面整治工程，对收费公路大中修进行了大力地奖励和补助，在改善收费公路路况方面取得了很大成效，但由于我省收费公路养护和大中修的欠帐时间长，收费公路总量大，因此，要提高收费公路整体路况，从根本上解决收费公路路况差的问题差距还很大。目前，在我省各市，国省道中路况最差的，基本上都是收费公路。在2006年上半年交通厅网站厅长信箱收到的、关于公路养护方面的投诉中，有55％是关于日常路况的，在关于路况的投诉中又有60％是关于普通收费公路路况的，由此可见一斑。
二、造成收费公路养护管理难的原因
由于我省收费公路发展仅20年左右的时间，各级政府和管理部门对发展收费公路经验不足，各项制度大多是边实践中边建立，到目前为止还不完善。同时，由于经济社会的迅速发展，导致了客观环境发生了很大的变化，政府的政策也频频变更。诸多原因，造成了收费公路养护管理难的现状。
（一）收费公路缺乏稳定的养护投入保障机制。
由于公路养护投入具有6-10年为一个周期的特点，而收费公路经营企业的财务报告却是以1年为单位的，两者之间存在基本性的矛盾。因此，急需建立专门的保障机制，才能较好地满足公路养护对资金的需求，保障公路路况水平。以下将对此观点进行详细地阐述。
公路路面在正常的使用条件下，有基本的使用年限。即使在正常使用和养护条件下，路面也将随着使用时间的延长而逐步老化、磨耗，路面强度、平整度等技术指标逐渐下降，到最后各种病害发展得越来越快，不能通过小修和保养来维持路况，就需要进行大中修。由于车辆超载等因素的影响，路面实际使用寿命一般为7-10年，有的甚至在7年以下。在这个周期内，养护投入（包括小修保养经费和大中修工程经费）并非每年均摊，而是第一年最少，以后逐年增长（如下表）。在实施大中修工程的年份，该年度养护投入更将是其他年份的几十倍（如年小修保养经费为5.5万元/公里的4车道一级公路，仅加铺5厘米沥青罩面的大修经费约80万元/公里，若重做基层和面层则大修经费约需200万元/公里，分别为其他年份的14.5倍和36倍）。
路面使用年限影响系数K值表
（说明：本表节选自《浙江省公路养护工程预算定额》）
而收费公路养护企业，其财务核算却是以1年为单位的。打个比方，某收费公路项目在未进行大中修工程的年份，一年的收费额为5000万元，支出日常养护经费600万元，其他征收和管理成本800万元，支付财务费用（银行利息等）1000万元，余下的2600万元在缴纳税收和按照财务制度规定进行其他项目提取后，就可以按照公司章程，作为利润向股东分配。这是符合国家的有关法律法规的，没有违法违规的问题。
但是在需要进行大中修工程的年份，问题就出现了。一年的收费额仍为5000万元，需支出养护大中修工程费6000万元，其他征收和管理成本和财务费用仍为1800万元，这一年公司将亏损2800万元，而且依据有限公司的有关规定，股东也没有义务再拿出资金投入公司。这样，很可能导致公司无法运转。因此，公司会选择不进行大中修，或向政府要求补助的办法来避免陷入困境。不进行大中修，路况将处于一种糟糕的状态，影响公路的安全畅通。仅由于经营者的亏损而给予补助，政府将面临着把公共资金投入私人部门的指责，缺乏充分的合理性。
目前，在我省仅有少部分收费公路经营企业按年预提大中修经费。根据我局对2005年部分收费公路项目的审计，40个经营性项目中，有6个计提了大中修费用，仅占项目数的15％。而且，这些项目预提大中修费用的比例也是由各经营者自行制定的，各不相同，很难说符合科学的标准。
（二）与《收费公路管理条例》配套的相关规章制度尚不完善。
2004年国务院公布了《收费公路管理条例》，明确了收费公路养护的基本要求。但是，有关的部、省与《收费公路管理条例》配套的相关规章制度尚不完善，缺乏有关的养护质量的具体标准和相应的处罚实施细则，导致条例中的有关规定难以贯彻落实。主要是：
1、缺乏科学的路况检测手段和定量的养护质量标准。目前，我省各市均已建立了对收费公路每季度进行养护检查并通报的制度，但这种检查大都采用巡查和检查的方式，对道路的养护状况通常给出定性的评价如某路段“路面平整”，而不能做出定量描述如某公里路面的“国际平整度指数IRI是…”；对指出存在问题的表述如“部分路面病害较多”，而不能做出定量描述如“某路段路面状况指数PCI为…”，远未达到“用数据说话”的水平。同时，缺乏对收费公路定量的养护质量标准，即对路况必须达到怎么样的养护质量标准，没有具体的规定。因此，目前的养护检查能够发现一些比较明显和突出的问题，但不能对路况作出定量的评价，也难以在这样的检查结果基础上进行处罚或制裁。
2、缺乏将路况养护质量标准和相应处罚措施联系起来的制度和办法。《收费公路管理条例》法律责任一章中，规定了对“未按照国家规定的标准和规范对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护的”等行为，由国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门依据职权，责令改正，并根据情节轻重，处5万元以上20万元以下的罚款。对“违反本条例的规定，收费公路经营管理者未按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程进行收费公路养护的，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门责令改正；拒不改正的，责令停止收费。责令停止收费后30日内仍未履行公路养护义务的，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门指定其他单位进行养护，养护费用由原收费公路经营管理者承担。拒不承担的，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门申请人民法院强制执行。”
《条例》的养护要求和各种处罚措施都已经明确，但目前我省尚未有相关的实施细则，没有对未按照国家标准和规范、国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程进行养护的行为进行具体的细化、衡量，规定行为达到何种程度，采取何种处罚措施。因此，在实际的养护管理中难以落实。
3、缺乏对未达到养护质量标准的收费项目进行有效制裁的措施。由于缺乏相应的实施细则，明确规定养护质量标准，以及未达到养护质量标准的由谁、经过什么程序、进行何种处罚等一系列问题。目前，对一些养护投入严重不足，路况极差的收费公路项目，我省主要是采用协商、奖励的办法，引导、鼓励经营者加大养护投入，加强养护。尚未有采取罚款、责令停止收费、进行强制养护等处罚措施的。只有鼓励和处罚两手一起抓，一手软，一手硬，才能真正地使收费公路养护管理走出被动的局面，促进收费公路养护的发展。
（三）在收费公路初期发展中遗留问题导致收费公路养护管理难。
如前所述，收费公路的发展尚处于初期阶段，经验的不足，制度的不完善，和社会总体经济水平的迅速发展，导致收费公路所处格局的变化，带来了一系列的遗留问题。这些问题的处理，直接关系到收费公路的养护管理。主要的如：
1、大部分项目在《投资协议书》中对收费公路经营者的养护责任未予以具体明确，仅简单约定经营者“依法承担养护责任”，有的甚至没有提及。在谈判过程中，投资者只考虑其收费权可能取得的收益，忽视其还必须承担的养护义务，造成在经营管理中对公路养护的忽视和不愿意投入。
2、由于政府出台的政策，收费公路经营者利益受损，可能导致经营者无力履行或不履行养护义务。如104国道瓯海段，由于政府要求搬迁收费站，导致收费额下降了70％，经营者陷入困境，无力履行养护义务。
3、政府变更规划，收费公路经营者利益受损，可能导致无力履行或不履行养护义务。
4、由于路网的迅速发展，收费公路收益远远低于公路建设初期的项目可行性评估中的分析，可能导致收费公路经营者无力履行养护义务。如杭金衢、杭新景高速公路开通前后，与它们平行的杭州市320国道上杨村桥收费点的月收费额度分别如下图，其收费额度在高速公路开通前后所发生的变化对比,显示了路网发展对普通收费公路项目的重大影响。
三、一个观念——关于收费经营权与公路养护义务分离。
笔者非常认同《关于收费公路权益转让的若干问题研究》作者林伊亘关于收费公路经营权和收费公路权益转让提出的观点：“公路收费权转让的价格与这种权利在一定年限里的获利能力密切相关，而与其所依附的公路有形资产的价值无关；与公路有形资产价值直接相关的，是投资者投资建设收费公路后所能获准的收费年限。”作者甚至有这样一个念头：“如果投资者在现金上一时调不过寸头，依法合规地有偿转让一年的收费权，以盘活现金流量，这有何不可？这又与收费权所依附的公路有形资产的价值有何关联？”
在该文的启发下，我们想到，是否可以将收费公路经营比作一个旅馆，甲建设了旅馆的房屋，但不直接经营而是包给乙进行经营。在这种情形下，第一，租期通常不会太长，以回避租期长带来的客流量可能变化大的风险
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