浅谈全面推进交通行政执法责任制
（3）交通法制力量不足影响了执法监督力度。
推进交通行政执法责任制，就必须依法界定执法职能、规范执法行为、加强执法监督，认真落实行政执法考评机制和错案责任追究制度，而这些又离不开执法监督的主力军—交通法制队伍。在基层执法单位中，交通法制队伍力量严重不足，影响到了整个交通系统推进行政执法责任制、建设法治交通的后劲。据调查，2006年全省各地市交通局均建有法制机构，其中单独设置10个,合署设置1个，人员编制平均3人。在县级交通局单独设置的有17个,合署办公的29个,未设置的44个，人员编制一般1个,未配备的有44个。有些单位法制机构还同时承担着纪检监察职责、交通战备职责。从厅管厅属单位法制机构设置情况看，情况也不容乐观，省运管局原单设法规处，但在机构升格时把法规处并入了稽查处，其余三局均将法制职能并入办公室，未独立设置法规处。
法制队伍的缺失必然弱化了执法监督力度，降低了执法能力和水平，长此以往就将执法业务的指导就依赖于各业务处室，失去了法制机构独立监督、指导、整合法制资源的优势，完善行政执法责任制只能是无米之炊、空中楼阁。
（4）时代对交通立法提出了新的要求。
随着时间的推移、社会面貌的不断发展、群众法制意识的不断提高，社会对交通执法提出了新的要求，交通管理面临新的问题，交通立法面临新的挑战。有些交通法律、法规、规章限于当时的条件，制定的比较原则，缺乏可操作性。有些立法在文字上考虑问题不够周全，容易引起歧义。有些立法受上位法的影响，在处罚金额上规定过高，与执法实践存在差距，暴露了一些问题。又如近期媒体上炒作厉害的养路费合法性问题，其根源就是由于我国立法与政策缺乏衔接，《公路法》过早取消养路费条款引起。调研中，也有基层单位放映《浙江省养路费征收管理条例》第二十三条规定的拖欠养路费产生的滞纳金征收比例过高（日百分之一），累计金额相当可观，且从欠费之日起计算滞纳金，缺乏告知期，老百姓意见很大。同时法规又缺乏必要的减免程序，容易引起随意减免滞纳金现象，甚至在宁波引发了检察院以减免滞纳金涉嫌渎职传唤稽征部门领导的情况。
二、全面推进交通行政执法责任制的对策
（一）进一步完善行政执法责任制实施方案，全面推进交通行政执法责任制。
好的必须有好的方案。行政执法责任制作为一项系统工程，是一项长期性，推行行政执法责任制必须按计划、分步骤的实施。为此，各执法单位要贴近实际，制定切实可行的行政执法责任制实施方案，明确指导思想、组织领导、目标、具体方法和实施步骤，为行政执法责任制的顺利推行提供保障。从行政执法责任制的运行来看，推进行政执法责任制的起点是分解职责，在分解职责中要求责权一致，要求建章立制保障责权统一的目标的实现，过程是要求强化对分解的职责的监督。在明确行政执法主体和依据的基础上，分解执法目标，制定履职的执法标准。制定规范行政执法责任的行政执法程序，做到执法权限法定化，执法行为规范化，执法处罚标准化，执法操作有序化，执法检查经常化，执法监督制度化，用程序保障执法的公开、公正、公平。制定执法公开、评议考核、责任追究等内容的保障制度等。其中评议考核制度和执法责任过错追究制度由交通主管部门统一制定，并加以规范。
今年我厅在进一步全面推进和完善交通行政执法责任制过程中，对省级交通执法主体、执法依据、执法职能进行了全面的梳理和责任分解。经过梳理，交通厅（含厅管厅属执法单位）共有行政执法依据136部，其中交通厅为主实施的法律2部、法规15部、规章56部，配合其他部门实施的法律19部、法规21部、规章23部，交通厅共有执法职能528项，其中行政许可50项、行政监管24项、行政处罚351项、行政强制43项、行政确认1项、行政征收28项、其他行政行为72项。行政执法职能的清理为统一全省交通执法职能、规范执法行为打下了基础。
（二）加强法制机构建设，强化交通执法监督。
交通执法单位法制机构作为推行执法责任制的牵头部门，既是执法责任制的落实部门又是执法监督部门，对交通系统进一步深化和完善行政执法责任制负有主要责任。交通法制机构负有指导、规范执法行为的重任，其水平的高低、能力的强弱直接影响到单位行政执法水平的高低、能力的强弱。法制机构强则执法能力强，法制机构弱则执法能力弱。
因此，健全和完善交通执法单位特别是省级交通法制机构建设，增强专业法制队伍力量迫在眉睫。县级以上交通主管部门也要把充实法制力量提上重要议程，尽快改变目前交通法制机构欠缺、力量薄弱、专业人员缺乏的状况。
地市级交通主管部门和行业管理机构要通过调整现有机构设置，努力为法制机构单独设置、合理定编、增加专业法律人员创造条件；县区级交通主管部门和行业管理机构确因编制限制无法单独设置的，可以与办公室合署办公，配备专职人员。各级交通法制机构要加强自身建设，提高业务素质，充分发挥完善交通行政执法责任制过程中的主导作用。
在大力加强交通法制机构建设的同时，必须加强交通系统内部的层级监督力度。
一是要切实加强行政复议。面对当前行政争议较多、人民群众依法维权意识和能力增强的新形势，各级交通主管部门要以对人民群众高度负责的精神，认真履行法定职责，切实加强行政复议，积极运用法律手段，解决各种行政争议和纠纷，促进社会的和谐稳定。交通主管部门要坚持依法受案办案，坚持改革交通行政复议办案方法，坚持对行政复议的监督指导，坚持行政复议过错责任追究制。对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理。交通复议机关要认真落实行政复议决定备案和行政复议责任追究制度，加强行政复议机构的队伍建设，指定专人负责行政复议，建立复议人员业务培训制度。办案过程中，一定要把事实搞清楚，正确适用法律，公正作出行政复议决定。各级交通复议机关要勇于探索，大胆创新。可以探索网上申请行政复议等便民措施，探索建立行政复议简易程序，尝试复议前的调解制度，完善行政复议听证制度、专家咨询论证制度和案卷查询制度，切实提高办案质量和效率。对于依法应当受理而不受理、应当改变原具体行政行为而不改变、不在法定期限内作出行政复议决定和不认真执行行政复议决定的行为，要依法追究有关责任人的责任。
二是做好重大行政行为、规范性文件的备案审查。各级交通执法机构要严格执行交通行政规范性文件备案审查制度，加强对抽象行政行为的监督审查。各交通执法部门作出的重大行政处罚和行政复议机关所作出的重大行政复议决定，应当按照规定程序向上级交通主管部门报送备案。
三是加强对执法行为的监督检查力度。完善行政监督制度和机制。强化行政执法监督机制，落实层级监督责任是全面推进行政执法责任制、建设法治交通的保障。要加强对交通执法行为的监督检查，加强配套制度建设，重点检查行政许可、行政处罚实施情况，对检查中发现的问题，坚决予以纠正。
（三）加快交通立法进程，合理限制自由裁量权。
一是加快交通立法进程，抓紧出台、修改交通法规、规章。作为全省交通行政首脑机关，交通厅在交通立法方面要有所作为，充分利用现在交通发展的大好时机，针对目前交通管理中遇到的新问题、新情况抓紧出台一批务实、管用的浙江交通地方性法规和规章。在“十一.五”规划期间，我厅要加大立法投入，加强立法调研，优化立法规划，充实交通立法库，争取在“十一.五”期间建设成完善的浙江交通法规体系。为了达到这一目标，一方面我厅要做好与省人大法工委、省财经委、省法制办的沟通协调，尽可能的争取他们的支持；另一方面我们自己也要多下苦功，在交通立法中，我们要以高度的时代责任感和紧迫感，我们要舍的化大本钱，要想做交通精品工程一样来搞我们的交通精品法规。我厅要高度重视法规、规章草案的起草，整合省级交通立法资源，抽调精兵强将，对立法草案要早计划、早准备、早提交。同时，省厅在立法过程中，要关注交通管理热点、难点，尽可能多的倾听基层的呼声、群众的呼声，了解国家立法动态、兄弟省市动态，探索交通管理的新方法、新手段，提高交通立法的针对性和可操作性。针对一些基层执法单位反映意见较为集中的法规、规章，如《浙江省养路费征收管理条例》和拟定中的《浙江省出租车管理办法》，要抓紧将其列入修订、出台计划。
二是合理限制自由裁量权。限制自由。合法行政、合理行政是实施行政执法责任制的基本要求。以前我们讲行政执法往往合法行政讲的比较多，而合理行政讲的少些。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，行使自由裁量权应当符合法律目的，排除干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理应当避免采用损害当事人权益的方式。目前交通法规体系还存在许多不完善、不科学的地方。有些法律法规缺乏可操作性，需有配套的操作程序与之相适应，需要合理限制自由裁量权的行使。执法单位在实际操作当中由于对自由裁量权缺乏必要的限制，作出行政许可或者行政处罚时还带有较大的随意性，相同情形作出不同处理，既影响了执法形象，也容易滋生腐败。我省还未制定全省统一的行业性的自由裁量指导意见。下一步，作为完善行政执法责任制的重点，我们将抓紧出台全省统一的行政处罚自由裁量规定，细化处罚金额，明确适用情形，加强监督检查，尽少人为出入因素，减少和防范执法腐败。
（四）夯实基础，扎实推进基层执法单位建设，切实提高执法队伍整体素质。
交通行政执法的重点和难点在基层，重中之重又在一线执法站、所、队，基层执法水平和能力上去了，整个交通执法队伍的执法水平和能力就上去了。基层执法单位、执法人员直接面对广大人民群众，面对纷繁复杂的执法环境，执法非常辛苦、执法任务非常艰巨，他们执法水平的高低、执法能力的强弱和执法队伍的形象，就代表了老百姓心目中我们交通执法队伍的水平、能力和形象。老百性对我们交通执法队伍信不信任、满不满意，关键就在于对基层一线执法单位信不信任、满不满意，基层执法单位是我们交通执法队伍的信誉所系、形象所系，加强交通基层执法单位建设非常重要。作为省级机关，省厅应当怀有高度的政治责任感和使命感来关心基层执法单位建设，切实把基层抓好，把基础打牢，把基本功练扎实，切切实实为基层执法单位办实事、办好事。
各级交通主管部门要主动与地方政府沟通，着力帮助解决制约交通基层执法单位基础建设的体制性障碍、机制性约束和保障性困扰。在人员配备、管理经费、装备投入、站房建设方面要主动向基层执法单位倾斜，做到了人往基层走，物往基层流，重心下移，保障下倾，调动了基层执法人员的积极性。基层执法单位也要创新执法方式，整合、充实一线执法巡查力量，改进执法作风，把有限的执法力量部署在违法行为高发、管理薄弱的重点地区和重点时段，提高执法效率，把有限的执法资源用好、发挥好。
在基层执法单位建设上，我们也可以学习公安机关的“三基”建设（抓基层、打基础、苦练基本功），按照“充实基层、完善保障、加强班子、提高素质、规范管理、创新机制”的总要求，把加强执法单位基础和当前的打黑、治超等紧密结合起来。要大力推动执法力量下沉，充实一线执法队伍，对执法单位机关进行“瘦身”，把有限的人员配置到执法第一线，直接从事定点检查、执法巡查、咨询接待等。基层执法单位也要，提高了执法人员与老百姓接触机率，增强了对交通违法行为的震慑力。要不断改善基层执法单位执法环境和执法待遇，真正做到组织上关心执法人员，精神上鼓励执法人员，上爱护执法人员，生活上体恤执法人员，努力解决基层执法人员的后顾之忧，不断增强执法队伍的凝聚力。同时，交通主管部门和行业指导部门也要加强对基层执法单位的指导，多下基层，多听听基层的呼声，多了解基层执法人员的所思所想，提高指导的针对性。省厅及厅管厅属执法单位可以建立基层联系点制度，开展实地调研和面对面的指导。从省级业务单位抽调干部组成督导组，深入全省各地检查指导。我们的交通法制部门可以组织开展基层执法质量服务队，交通法制人员深入基层所队，以普通执法人员身份，在固定岗位上直接参与执法办案，帮助基层执法单位切实提高执法质量和执法水平。
在加强基层交通执法单位建设的同时，还必须注意提高交通执法队伍整体素质，为此必须从以下几方面着手。
一是建立和完善执法单位领导干部学法制度，定期对领导干部进行法制培训。积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。提高领导干部依法行政的能力和水平。执法单位的领导干部要带头学法和懂法，不断增强法律意识，提高法律素养，建立执法人员学法制度，增强法律意识，提高法律素质，强化依法行政知识培训。加强在岗执法人员的岗位培训，要采取自学与集中培训相结合、以自学为主的方式，组织执法人员学习通用法律知识和业务知识。
二是严格执法人员准入制度，做好新增执法人员的业务培训。实行严格的执法人员准入制度是提高执法队伍素质建设的重要手段，我厅规定新增执法人员必须达到正规大专以上学历，年龄在35周岁以下。没有取得执法资格的不得从事行政执法。对持证人员要加强业务学习培训，省厅将把业务考试成绩作为年审通过与否的重要条件，通过建立交通行政执法题库，建立抽考制度，提高执法人员后续教育学习的自觉性。
三是加强岗位培训，提高执法技能。要通过加强交通行政执法人员岗位业务培训，通过完善的体系和严格的制度来保证苦练基本功来增强基层交通执法单位基础建设的后劲，切实取得实效，为此，省厅有必要制定出台了关于进一步加强和改进全省交通执法人员岗位业务训练的指导意见和全省苦练基本功活动实施方案，由省厅牵头、各业务局具体负责，整合全省培训资源，制定培训计划，构建省、市、县三级，全覆盖的岗位业务培训体系，努力提高岗位培训的针对性和实
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