服务行政──治安行政管理的一种现实转变(一)

自中国加入WTO以来，一场看不见的革命就已经消然展开，在这里没有轰轰烈烈、大张旗鼓的跃进运动，也没有雷厉风行、一丝不苟的物质演绎，只有在人们内心观念领域的意识流动，反映在精神情结方面的一种不满和喧嚣。面对几千年来世界最长的封建体制的余弊，我们在痛定思痛之处，总不免要以一种叛逆的冲动来探索以资获取新鲜与活力的空间，在贫脊的意识资源的末端，挑战自我创新的极根，并据之借鉴的力量以求在内部整合的领域内施展全新的演变。治安行政管理对于我们来说既不佰生也无神秘，因为如果哪一天你很不幸地撞了红灯，或在哪一处十分不小心地吞食了禁药，你就有机会亲历被管理的经验。在治安行政管理的疆域里，既没有人愿意插足，也不会有人舍得真情投入。因为在特定时空的界限内，不主动、不积极同样可以收到相同的效果，与其付出代价地所得不如坐享其成，平担风险与收益。这不禁让人想起中国现行税收制度的极端范例，缴税是一种义务，义务之外我们就再也看不到更加合理而又易为人所接受的内驱力了，义务是那么的贴切，而权利却是那么的遥远。如此这般是否确如治安行政管理的真实写照呢？我们不敢妄言，但即使作为一家之言这也足以摧毁治安管理的亲合力，使其沦为高高在上的厉治手段，并消弥治安管理的夯实基础。要通测全观，我们不妨首先考查一下治安管理的内涵再行评论。按照《法学词典》（上海辞书出版社，1989年，P648）的解释， “治安管理即国家为维护公共安全和社会秩序而组织的行政管理工作。我国治安管理工作由公安机关负责执行，目的是保卫社会主义现代化建设，保障公民的人身自由和民主权利。范围包括维护公共秩序、社会管理秩序，保障公共安全，保护公民人身权利和其他权利不受侵犯，保护公私财物不受侵犯；消防管理、交通管理和户口管理。”可以看出治安管理的目的是很全面的，不仅涵概了现代化建设，也涉及了公民权利和社会秩序与安全的内容。那么为什么我们的思想会如此“创造性地”阐释了治安管理的阴暗呢？笔者认为原因自不在于治安管理相对人，关键还在于实施主体的意识、程序以及处置措施方面的“冰冷”，从而促成了广大群众对治安管理的压抑性反映。

　　一、限制型治安行政管理的弊端

　　如果将我国地方现行的大多数治安行政管理实践界定为限制型治安行政管理，笔者认为并无不妥。这是由于：其一、公安行政管理的某些手段特殊，如《中华人民共和国人民警察法》第十一条规定“为制止严重违法犯罪活动的需要，公安机关的人民警察依照国家有关规定可 以使用警械。”而且在行政处罚措施上也体现着制裁的性质，如“罚款、行政拘留、劳动教养等”；其二、警察心理上“重专政、轻民主”的观念强烈，在治安管理实践中常常以“管理者” 自居，忽视相对义务以及对公民权利的保护；其三、公安行政工作长期以来延续着“重实体、轻程序”的传统，刑讯逼供、变相刑讯逼供、滥用警械及强制措施的情况屡见不鲜。治安行政管理的这些弊端大大阻碍了我国依法治国的方略，并在实践中产生诸多不利影响。笔者简列几项以示之。

　　（一）追求权力，导致腐败

　　由于治安行政管理人员的权力观念根深蒂固，因此不仅在实践操作上体现权力滥用，对行政管理相对人做出较重的处置或法外施刑，而且在权力的扩展方面也表现出极大的随意性。由于治安行政管理人员实施少量的自由裁量已倍感得心应手，继而就对更广泛更上位的权力加以僭越，想尽办法驾驭权力，走向权力的上风。这不仅使治安行政管理人员的群众意识逐渐消磨，同时也使其在追求的手段上越发地侍无忌殚。如果此时仍没有强而有力的监督机制，那么就会导致腐败乃至犯罪。

　　（二）侵犯人权，压抑辅警力量

　　由于现阶段治安行政管理的制度存在一些漏洞，同时治安行政主体的法律意识淡薄，在实务工作中，侵犯公民人身权利和财产权利的情况时有发生。在制度规范方面，我国的现行法律为人民警察规定了广泛的财产处置权、处罚权，但对于扣押、查封、冻结等措施的实施要件也缺乏实质的外部监督，因而造成了权力滥用的真空。如果说在合法与违法之间的领域可以称之为适法的话，那么治安行政管理有众多的实务行为都在此之列。在治安行政管理制度方面的放余量是很大的，虽然法律存在着各种刚性的治安行政措施，但是治安行政管理人员的选择权在某种程度上才具有决定性的意义。譬如在一起卖淫嫖娼的治安案件中，依据治安管理处罚条例的规定，既可以处以警告也可以处以行政拘留或劳动教养，这之间的差别自然不言而寓。因此，如果治安行政管理人员不因势施变，对不同主观恶性的人施予相同的处罚，就会显失公正，在一定程度上侵犯轻度违法、违章人员的人身权利或财产权利；而另一方面，如果治安行政管理人员执法