行政诉讼中的证明责任

权利，同时，案卷排他性原则也保障法院对行政机关的监督，因为行政机关的决定只能以案卷中的记载为根据，法院凭此容易检查行政决定的核心。[16]也就是说，法院的司法复审（即司法审查Judicial Review——作者注）仅限于行政案卷，即便行政机关错误地删除了某些证据，或新发现了某些证据，复审法院都不得接受证据。如果复审法院觉得应当审理这些证据，它必须把案卷发回行政机关，由行政机关接受证据。[17]

　　我国目前行政法制度中尚未确立案卷排他性原则，虽在《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国价格法》[18]中规定了听证程序，但并没有确立案卷排他性原则，即要求行政机关的决定只能依据听证记录及相关文件作出。我们认为，在行政法领域确立案卷排他性原则有着相当积极的意义，一方面便于督促行政主体依法行使职权，遵守法定程序，从而既有利于保障相对方的合法权益，又有利于提高行政管理的效率；另一方面，便于法院对行政主体作出的行政行为进行合法性审查——行政主体的行政行为是否严格依据案卷作出，或者在某些情况下，行政主体应当接受某些证据而未接受，则法院可以将案卷发回，要求行政主体接受该证据。同时，这种做法将很好地限制行政主体在行政诉讼阶段再回过头去“补证据”的做法，对于法院顺利进行对行政行为的合法性审查及维护行政相对方的权益都是一个有力的保障。

　　在这里必须要注意的一个问题是：案卷排他性原则所涉及的不仅仅是行政主体，还包括行政相对方。行政主体的决定只能依据案卷作出，那么，行政相对方在案卷中未曾提出的证据，在行政诉讼中又能否提出呢？美国最高法院在辛辛那提城和得克萨斯太平洋铁路公司诉州际商业委员会案中阐明了复审法院不接受证据的政策。在该案中，铁路公司形成了一种习惯做法，即把最有力的证据保存到司法复审时拿出来，它们把州际商业委员会的审讯视为初步诉讼程序，认为真正的审判应当由法院主持。在该案中，最高法院不畏麻烦，利用“这个时机指出，它不同意铁路公司的这种做法，因为这样做铁路公司必然要对它们的大部分证据保密，不让州际商业委员会知道，等到上诉法院审理时才抛出来。……法律的要求显然是……应向州际商业委员会公开案件的事实。”[19]我们认为，这样的做法便于促使行政相对方积极行使自己的权利，同时使行政主体在作出行政行为之前能掌握较为全面的证据，从而对相关事实作出正确的认定，此外也利于法院司法审查的顺畅进行。但此种做法的前提在于案卷排他性原则的确立和行政主体对法定程序的严格遵守，即是说，应当保证行政相对方有机会表达自己的见解并且记录在案。

　　就我国目前相关的法律规定而言，最高人民法院颁布的《解释》第28条第2款的规定颇令人疑惑。该法条规定：“有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：……（二）原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。”该款规定实际确认了：原告或者第三人可以在诉讼过程中，提出其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或证据。即是说，该款规定实际赋予了原告或者第三人此种做法的合法性。而事实上，正如前所述，这一做法无法促使相对方在行政行为过程中及时行使权利，也不利于行政主体在全面掌握相关证据的前提下作出正确的决定，甚至可能致使一些行政相对方故意隐瞒某些证据，以造成行政主体在行政诉讼中的败诉结局。这既不利于行政管理公平而富有效率地进行，对于法院的司法审查也带来困扰。因此，我们认为，法律不应当确认该种做法，相反，应当禁止该种做法。但是，也应当考虑到，行政相对方在行政管理过程中毕竟处于被动的、较弱的地位，因此，此种禁止应只针对于原告或者第三人出于故意或重大过失而在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或证据，如果原告或者第三人不是出于故意或者重大过失，尤其是出于不能归责于己的原因而未能在被告实施行政行为过程中提出相关的反驳理由或证据的，则该种反驳理由或证据就应当在诉讼中被采纳。应当说，这样的做法既能有效促使相对方认真行使权利，切实保障其合法权益，也是符合行政诉讼法的立法目的和立法精神的。

　　以上对案卷排他性原则及相关问题作了简要论述。我们认为，案卷排他性原则在行政法领域的地位极其重要，它的确立对于监督行政主体依法行使职权、保护行政相对方的合法权益及保障法院司法审查的顺利进行，都具有相当重要的意义。当然，这一原则涉及到了行政法领域的方方面面，它的确立必然要求建立一系列相配套的制度，因此，很多问题还需要今后作进一步深入细致的研究。

　　——

　　*作者系北京大学法学院副教授，硕士研究生导师；>[注释]作者系北京大学法学院硕士研究生。

　　[1]该《解释》由最高人民法院审判委员会于199

《行政诉讼中的证明责任(第6页)》