从党政机关公文处理工作的发展看新绦例>出台的历史必然性

从党政机关公文处理工作的发展看新条例出台的历史必然性
　　
　　作者/栾照钧栾瑞光
　　
　　口栾照钧栾瑞光
　　
　　伴随着国家标准《党政机关公文格式》（以下简称新《国标格式》）的发布，《党政机关公文处理工作条例》（以下简称新《条例》）已于2012年7月1日起施行。这标志着我国的公文处理工作已实现历史性转变，步入了统一规范的新阶段。如何正确认识这一转变、适应这一转变，学习、贯彻好新《条例》，是摆在公文实务工作者和公文研究工作者面前的新课题。
　　
　　党政机关公文处理工作由不规范到基本规范，再到今天的统一规范，经历了数十年的演进。这使我们深感新《条例》来之不易，它的出台是我国当代公文法规建设史上前所未有的重大变革，具有划时代的历史意义。
　　
　　笔者十年前曾运用纵横比较和分析综合等方法，对新中国狭义法定公文种类沿革情况、文种适用范围沿革情况、公文格式沿革情况、公文标题沿革情况等作了较系统的研究。在研究中，将我国公文处理工作的发展进程划分为四个阶段——初期试行阶段、矫正探索阶段、力求规范阶段和修订完善阶段。这次出台的新《条例》，可谓是我国公文处理工作步入第五个阶段即统一规范阶段的标志。通过综合分析，可以得出这样的结论：新中国成立后，党政机关公文处理工作历经了“试行探索，在实践中总结经验——各自完善，在互补互促中发展——积弊凸显，在前进中寻求改革——殊路同归，在新时期实现突破”的漫长发展过程。同时，我们感到新绦例》的出台有着历史的必然性。
　　
　　一、试行探索，在实践中总结经验
　　
　　20世纪50年代初至80年代初，属于初期试行和矫正探索阶段，公文处理方面标志性文件的不规范性显而易见，这从对公文种类、文种使用、公文标题等的规定上就可见一斑。
　　
　　首先，看公文种类规定。1951年9月政务院发布的《公文处理暂行办法》（以下简称1951年《暂行办法》）规定的文种为7类12种：（一）报告、签报（二）命令（三）指示（四）批复（五）通报、通知（六）布告、公告、通告（七）公函、便函。当时没有请示文种，请示和报告是不分的；规定签报和便函均为文种。1957年10月国务院秘书厅发出的《关于公文名称和体式问题的几点意见（稿）》（以下简称1957年《意见（稿）》）正式规定的文种为7类12种：（一）命令、令（二）指示（三）报告、请示（四）批复、批示（五）通知、通报（六）布告、通告（七）函。当时将请示从报告中分离出来，成为独立文种；增加了令和批示，取消了签报和便函；同时提出公告、公报、决议、决定、规定均为文种（公文种类实际上为8类17种）。
　　
　　其次，看文种使用规定。以典型文种为例，1951年《暂行办法》规定：“对上级陈述或请示事项用报告。”此规定明显请报不分。“对于使特定的机关或人员知道的事项用通知。对于使各机关（不分上行、平行、下行）周知的事项用通报。”此规定适用范围单一，行文方向混乱。1957年<意见（稿）》作了必要的纠正和补充，但仍带有一定的探索性。
　　
　　再次，看公文标题规定。20世纪50年代前期，公文标题经历了由无规定到规定模棱两可的发展过程。1951年《暂行办法》规定：“公文用纸第一页须包括文种、发文字号、事由、附件、主送机关、抄送机关、拟办、批示等栏。受文机关填写在规定栏内，文前、文尾不另写受文机关。”这种无标题的公文版式（公文格式各项要素基本标注在首页）在当时是正确的。1955年1月17日中国共产党中央批准公布的《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》第十条规定：“发文须加注‘标题’或‘事由’（便函除外），并在第一页规定的地方填明‘主送’机关和‘抄送’机关。”因此，在实际工作中出现了两套主要格式：有的加标题，有的仍标注事由。当然，不时也有无标题的公文出现。有标题的公文也有不同情况：有的是发文机关、事由和文种三者齐全的完整标题，有的是缺一项或两项的不完整标题。1957年《意见（稿）》中，提出取消“事由”，改为“标题”，改变了以往把“发文机关”“事由”“公文种类”三者分割的现象。同时，较明确地提出了标题的概念及其构成，“所谓‘标题’，就是由发文机关、公文事由和公文种类三者所构成的文件名称。”这一阶段后期，中央一级机关的许多公文标题日趋完整，省以下机关先后效仿而改变了原来的做法。然而，也有不少地方公文常常出现不完整标题，或者还有三者分割的现象。
　　
　　十年“文革”期间，公文处理工作受到严重干扰和冲击，各级机关公文不规范问题均比较突出。“文革”结束，公文处理工作才迎来了新生。经过在实践中总结经验、吸取教训，终于为正式出台公文处理法规奠定了基础。
　　
　　二、各自完善，在互补互促中发展
　　
　　力求规范阶段的标志性文件是国务院办公厅1981年2月27日发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》（以下简称1981年《暂行办渤），1987年2月18日国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称1987年《办法》），中国共产党中央办公厅1989年4月25日发布的《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》（以下简称《条例（试行）》）。1981年《暂行办法》规定的文种为9类15种：（一）命令、令、指令（二）决定、决议（三）指示（四）布告、公告、通告（五）通知（六）通报（七）报告、请示（八）批复（九）函。当时增加了指令文种；删去了1957年《意见（稿）》中的批示文种；将公告、决定、决议、指示列为法定文种；将通知、通报分为两类不同文种。1987年《办法》规定的文种为10类15种：（一）命令（令）、指令（二）决定、决议（三）指示（四）布告、公告、通告（五）通知（六）通报（七）报告、请示（八）批复（九）函（十）会议纪要。当时将令并人命令文种中，仍可单独使用；增加了会议纪要文种。1989年《条例（试行）》规定的文种为13类13种：（一）公报（二）决议（三）决定（四）指示（五）条例（六）规定（七）通知（八）通报（九）请示（十）报告（十一）批复（十二）会议纪要（十三）函。比较党政公文，除决议、决定、指示、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要十个相同文种外，党的公文没有命令（令）、指令、布告、公告、通告，但比行政公文多了公报、条例、规定三个文种。
　　
　　修改完善阶段的标志性文件是国务院办公厅1993年11月21日发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称1993年《办法》），中央办公厅1996年5月3日发布的《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称1996年《条例》），国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称2000年协法》）。1993年《办法》规定的文种为12类13种：（一）命令（令）（二）议案（三）决定（四）指示（五）公告、通告（六）通知（七）通报（八）报告（九）请示（十）批复（十一）函（十二）会议纪要。同1987年的《办法》比较，增加了议案文种，取消了指令、决议、布告文种；将报告、请示分离成为两类文种，有利于纠正报告和请示不分的情况。1996年《条例>规定的文种为14类14种：（一）决议（二）决定（三）指示（四）意见（五）通知（六）通报（七）公报（八）报告（九）请示（十）批复（十一）条例（十二）规定（十三）函（十四）会议纪要。同《条例（试行）》比较，增加了意见文种；文种排列顺序作了适当调整。2000年《办法》规定的文种为13类13种：（一）命令（令）（二）决定（三）公告（四）通告（五）通知（六）通报（七）议案（八）报告（九）请示（十）批复（十一）意见（十二）函（十三）会议纪要。同1993年《办法》比较，取消了指示文种，将公告、通告分离成为两类文种，增加了意见文种。
　　
　　对四个阶段党政公文各自的文种进行比较，不难发现：行政公文始终保留的文种有命令（令）、报告、批复、通知、通报、公告、通告、函，后增保留的文种有请示、决定、会议纪要、议案、意见，先后删去的文种有签报、便函、布告、指示，先增后删的文种有批示、指令、决议；党的公文始终保留的文种有决议、决定、指示、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要，后增保留的仅意见一种。这样就会发现：党政机关相同的文种是决

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