新西兰学校自主管理政策
【内容提要】文章介绍了新西兰自20世纪80年代末以来所实施的学校自主（学校本位）管理政策，包括中、小学校行政管理的历史传统、政策变革的缘起与理念、学校自主管理的政策内容与制度设计。
近十余年来，许多西方国家推动教育改革，并进行中、小学校教育行政体系及组织再造：一则强化中央的教育决策权，二则实施学校自主（或学校本位）管理政策，同时建构准市场化教育情境。藉以提升教育行政效率和学校教育效能，追求卓越的教育品质。本文选择新西兰的学校（学校包括境内的公立中、小学校，但不包括私立学校）自主管理政策进行研究。
1988年以前，新西兰的中等教育行政科层包括：教育部、教育部地区教育署和各校校管会。小学的行政管理部门有：教育部、教育部地区教育署、地方教育委员会和各校校务委员会。与英、美等分权国家相比，此时新西兰的中、小学校教育行政体制具有相当明显的中央化色彩，学校制度也相当齐一化，各校间具有同质性。各校在人事和经费上的自主权仍相当有限。唯教师在课程、教学和评估上享有一定程度的自主余地。家长对不额满的学校则已拥有选择权。
一、政策变革的缘起与理念基础
（一）缘起与过程
自1877年至1988年，新西兰百余年来教育行政体制并无重大变革。但国内要求教育体制变革的呼声是经常出现的。1966年的公共支出委员会(Public Expenditure Committee)即曾强烈批评教育部须为急剧上升的财政支出负极大的责任，认为政府应慎重衡量教育经费的支出与教育对经济的贡献间之关系。
另外，由于传统的新西兰政治活动具有地方化色彩，含有极强的人民主权优先观念，中央集权常被批以恶名。于是，公众对教育行政事务的参与成为20世纪70年代的主要政策议题之一。1974年的诺迈尔(Nordmeyer)报告书，即建议给予小学校务委员会聘任与罢免教师的权力，并质疑各地教育委员会存在的价值。同年的霍姆斯(Holmes)报告书，则建议政府建立消费者取向的教育行政制度，并给予教育机构较大的财务责任和课程咨询权力。1976年的麦科斯(McCombs)报告书也建议给地方作教育决定的权利，并要求给家长在校管会更多的席次[1]。
有感于民众和政府机构日渐对既有教育体制和教育成效的不满，新西兰国会于1986年筹备一个跨党派的科学及教育特别委员会(Science and Education Select Committee)，对教育问题进行深入广泛地研究。研究后于1986年提出Scott报告书，认为新西兰教育问题产生的主要因素有三：1)提供者取向，即教育的成效是由教育的提供者去描绘他们的服务品质；2)粗大迟钝而分工过于精细的教育行政组织结构，连带产生责任和沟通渠道含糊不清的问题；3)因循苟且，荒废陈旧行政态度与措施。当时的政府对于特别委员会的改革诉求并没有得到立即的回应，亦没有提出教育改革策略方案。
1987年国会改选结果，执政的工党政府虽然仍保有多数党席次，但在选举选过程中，教育问题饱受批评，教育问题被认为是该党国会议员席次大量流失的重要原因。当时的工党领袖为首相蓝基(David Lange)决定采取政治性全面教育改革策略，一方面自兼教育部长，另一方面于1987年7月21日任命成立皮康特委员会(Picot Committee)，针对教育行政体制研拟改革方案。当时政府给皮康特委员会的任务，包括检讨行政功能，扩大授权；评估加速授权的管理体制；将行政导向增进顾客的满意度；再建构组织以获得较大的效能、效率与均等[2]。委员会由闻名的企业家皮康特(Brian Picot)担任主席，其他委员包括怀卡托(Waikato)大学的教育学副教授Peter Ramsey，惠灵顿(Wellington)教育学院的高级讲师Margaret Rosemergy，“毛利事务部”(Department of Maori Affairs)的社会统计专家玛格丽特·罗斯梅格(Whetumarama Wereta)，和来自但尼丁(Dunedin)的成功商人科兰·怀斯(Colin Wise)。委员会的秘书人员由教育部派员担任，并提供必要之资料。此外，首相办公室、财政部和政府服务委员会(State Services Commission)则不断对皮康特委员会提供政策意见。财政部的主要意见是反政府过度干预，提升效率，以及主张基础教育之上的使用者付费。政府服务委员会则关心所有各科层政府组织的再建构，权力的再分配，主要目标是使组织对民众需求能力即回应。基本上，这些意见都影响了皮康特委员会。
1988年3月10日，即委员会成立后第9个月，皮康特报告书出台。1988年8月，前首相蓝基几乎完全接受皮康特报告书的建议，据以发表名为“明日学校”(Tomorrow's School)的政制白皮书，并决定自1988年10月1日起全国实施新的教育行政制度[3]。
（二）理念基础
从上述政策变革缘起与过程的说明，已约略可看出当时新西兰政府的改革意图为：改造组织以善用资源，提升效率，回应顾客（家长）需要，增进社区参与，提升效能。至于改革蓝图所植基的理念基础，主要包括三个方面。
1.财政管理主义
1970年，英、美等西方国家，大都面临经济衰退，财政萎缩的噩运。支撑福利国家政策的经济体系既然面临问题，当然就会受到财政部门的检讨。新西兰于20世纪70年代同样受到全球性经济衰退的影响，财政部门要求政府其他部门检讨原有政策，加强财务管理，提升资源使用效率的主张也就日渐强烈。自1984年以后，新西兰的财政部就是其国内政策形成的最有力的单位，财政管理是1985至1987年间引导该国家政策的支配性意识形态。
2.市场化自由主义
为了解决财政与经济问题，提升国家竞争力，当时主要西方国家大都采取市场化自由主义经济政策，并且将此种政策移植到包括教育在内的政府公共部门中。新西兰亦采此种改革策略。
市场化自由主义观点，与英国新自由主义的主张不谋而合。市场化自由主义者对无法完全私有化的公共部门转而形成所谓“公众选择”理论(Public Choice Theory)，重视民众对政府各种公共服务的消费选择权利，并以下列原则进行政府组织之再造：1)在任何政府组织中，政策部门与执行部门，经费补助者与服务提供者皆应分开来，以缩小制度中各科层组织的营私效应，扩大效率；2)尽可能使公共服务私有化，若无法私有化，必须精确计算每一服务要素的真正成本，成本须是透明的，并采用使用者付费之观点，将公共服务成本转嫁给消费者；3)尽可能在政府机构改组中，建立清楚明白的责任控制线路。两种机制可达成此目标：首先是内部管理关系之再调整，将大部分的管理者，重新任命为短期性、成就取向的契聘者；其次是建立机构间的契约关系，政府机构间（尤其是中央机构与地方机构间）应订定权利义务契约；第四，在任何情况下，必须使新的责任控制过程能确保机构的表现，恰如预期[4]。
3.新管理主义
20世纪70年代西方工业社会的管理观念，生产企业重视组织大型化，强调生产线上的工具性管理及标准化工作程序之制 《新西兰学校自主管理政策》
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近十余年来，许多西方国家推动教育改革，并进行中、小学校教育行政体系及组织再造：一则强化中央的教育决策权，二则实施学校自主（或学校本位）管理政策，同时建构准市场化教育情境。藉以提升教育行政效率和学校教育效能，追求卓越的教育品质。本文选择新西兰的学校（学校包括境内的公立中、小学校，但不包括私立学校）自主管理政策进行研究。
1988年以前，新西兰的中等教育行政科层包括：教育部、教育部地区教育署和各校校管会。小学的行政管理部门有：教育部、教育部地区教育署、地方教育委员会和各校校务委员会。与英、美等分权国家相比，此时新西兰的中、小学校教育行政体制具有相当明显的中央化色彩，学校制度也相当齐一化，各校间具有同质性。各校在人事和经费上的自主权仍相当有限。唯教师在课程、教学和评估上享有一定程度的自主余地。家长对不额满的学校则已拥有选择权。
一、政策变革的缘起与理念基础
（一）缘起与过程
自1877年至1988年，新西兰百余年来教育行政体制并无重大变革。但国内要求教育体制变革的呼声是经常出现的。1966年的公共支出委员会(Public Expenditure Committee)即曾强烈批评教育部须为急剧上升的财政支出负极大的责任，认为政府应慎重衡量教育经费的支出与教育对经济的贡献间之关系。
另外，由于传统的新西兰政治活动具有地方化色彩，含有极强的人民主权优先观念，中央集权常被批以恶名。于是，公众对教育行政事务的参与成为20世纪70年代的主要政策议题之一。1974年的诺迈尔(Nordmeyer)报告书，即建议给予小学校务委员会聘任与罢免教师的权力，并质疑各地教育委员会存在的价值。同年的霍姆斯(Holmes)报告书，则建议政府建立消费者取向的教育行政制度，并给予教育机构较大的财务责任和课程咨询权力。1976年的麦科斯(McCombs)报告书也建议给地方作教育决定的权利，并要求给家长在校管会更多的席次[1]。
有感于民众和政府机构日渐对既有教育体制和教育成效的不满，新西兰国会于1986年筹备一个跨党派的科学及教育特别委员会(Science and Education Select Committee)，对教育问题进行深入广泛地研究。研究后于1986年提出Scott报告书，认为新西兰教育问题产生的主要因素有三：1)提供者取向，即教育的成效是由教育的提供者去描绘他们的服务品质；2)粗大迟钝而分工过于精细的教育行政组织结构，连带产生责任和沟通渠道含糊不清的问题；3)因循苟且，荒废陈旧行政态度与措施。当时的政府对于特别委员会的改革诉求并没有得到立即的回应，亦没有提出教育改革策略方案。
1987年国会改选结果，执政的工党政府虽然仍保有多数党席次，但在选举选过程中，教育问题饱受批评，教育问题被认为是该党国会议员席次大量流失的重要原因。当时的工党领袖为首相蓝基(David Lange)决定采取政治性全面教育改革策略，一方面自兼教育部长，另一方面于1987年7月21日任命成立皮康特委员会(Picot Committee)，针对教育行政体制研拟改革方案。当时政府给皮康特委员会的任务，包括检讨行政功能，扩大授权；评估加速授权的管理体制；将行政导向增进顾客的满意度；再建构组织以获得较大的效能、效率与均等[2]。委员会由闻名的企业家皮康特(Brian Picot)担任主席，其他委员包括怀卡托(Waikato)大学的教育学副教授Peter Ramsey，惠灵顿(Wellington)教育学院的高级讲师Margaret Rosemergy，“毛利事务部”(Department of Maori Affairs)的社会统计专家玛格丽特·罗斯梅格(Whetumarama Wereta)，和来自但尼丁(Dunedin)的成功商人科兰·怀斯(Colin Wise)。委员会的秘书人员由教育部派员担任，并提供必要之资料。此外，首相办公室、财政部和政府服务委员会(State Services Commission)则不断对皮康特委员会提供政策意见。财政部的主要意见是反政府过度干预，提升效率，以及主张基础教育之上的使用者付费。政府服务委员会则关心所有各科层政府组织的再建构，权力的再分配，主要目标是使组织对民众需求能力即回应。基本上，这些意见都影响了皮康特委员会。
1988年3月10日，即委员会成立后第9个月，皮康特报告书出台。1988年8月，前首相蓝基几乎完全接受皮康特报告书的建议，据以发表名为“明日学校”(Tomorrow's School)的政制白皮书，并决定自1988年10月1日起全国实施新的教育行政制度[3]。
（二）理念基础
从上述政策变革缘起与过程的说明，已约略可看出当时新西兰政府的改革意图为：改造组织以善用资源，提升效率，回应顾客（家长）需要，增进社区参与，提升效能。至于改革蓝图所植基的理念基础，主要包括三个方面。
1.财政管理主义
1970年，英、美等西方国家，大都面临经济衰退，财政萎缩的噩运。支撑福利国家政策的经济体系既然面临问题，当然就会受到财政部门的检讨。新西兰于20世纪70年代同样受到全球性经济衰退的影响，财政部门要求政府其他部门检讨原有政策，加强财务管理，提升资源使用效率的主张也就日渐强烈。自1984年以后，新西兰的财政部就是其国内政策形成的最有力的单位，财政管理是1985至1987年间引导该国家政策的支配性意识形态。
2.市场化自由主义
为了解决财政与经济问题，提升国家竞争力，当时主要西方国家大都采取市场化自由主义经济政策，并且将此种政策移植到包括教育在内的政府公共部门中。新西兰亦采此种改革策略。
市场化自由主义观点，与英国新自由主义的主张不谋而合。市场化自由主义者对无法完全私有化的公共部门转而形成所谓“公众选择”理论(Public Choice Theory)，重视民众对政府各种公共服务的消费选择权利，并以下列原则进行政府组织之再造：1)在任何政府组织中，政策部门与执行部门，经费补助者与服务提供者皆应分开来，以缩小制度中各科层组织的营私效应，扩大效率；2)尽可能使公共服务私有化，若无法私有化，必须精确计算每一服务要素的真正成本，成本须是透明的，并采用使用者付费之观点，将公共服务成本转嫁给消费者；3)尽可能在政府机构改组中，建立清楚明白的责任控制线路。两种机制可达成此目标：首先是内部管理关系之再调整，将大部分的管理者，重新任命为短期性、成就取向的契聘者；其次是建立机构间的契约关系，政府机构间（尤其是中央机构与地方机构间）应订定权利义务契约；第四，在任何情况下，必须使新的责任控制过程能确保机构的表现，恰如预期[4]。
3.新管理主义
20世纪70年代西方工业社会的管理观念，生产企业重视组织大型化，强调生产线上的工具性管理及标准化工作程序之制 《新西兰学校自主管理政策》
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