加入世贸组织后我国公开性现行文件社会服务面临的问题与对策

【  正  文】
　　在WTO的法律条文中明确规定：要求加入世贸组织的各个成员国政府，必须通过提供准确的信息资料、充分的法律规章和透明的规则程序，保证竞争的公开、公平和公正。这必然对我国的政府行政管理体制带来影响和冲击。作为政府行政管理体系中的档案管理部门，同样也受到影响，但不是直接的。本文仅就我国加入WTO后，政府行政部门在政务公开，实行现行文件公开服务中所面临的问题和对策作一点研究，希望能得到有关专家的帮助和指正。
　　　　　　（一）
　　加入WTO后，关键的问题在于政府职能的转变。现在越来越清楚，“入世”首先是政府“入世”，加入WTO最大的挑战是对政府的挑战，最积极的应对就是加快政府工作的改革，为此，政府必须按WTO规则要求，顺利实现职能转变和政府转型，由高度集权向合理分权转变，由行政命令向市场主导转变，由审批经济向监管服务转变。（注：阮成法《WTO与政府改革》经济日报出版社2002年7月版第1页）各级政府职能转变的具体表现是政务的公开，即要求地方各级文书档案管理部门，依据有关的法律规定，将可以公开的现行文件提供给社会公众利用，以适应政务公开的需要。在这方面，各级政府在处理现行文件公开服务与档案管理上会产生种种的不适应，比较突出的是：
　　第一，目前我国的档案管理机制和服务机制还显得非常不适应，加入世界贸易组织后，要求各国政府“公布所有与服务贸易有关的法律和规定，在政府机沟中建立咨询点。这样，外国企业和政府便利用这些咨询点，获得有关任何服务部门的法律法规信息。”（注：世界贸易组织秘书处《贸易走向未来——世界贸易组织概要》法律出版社1999年版第40页）多年来，我国政府一直在倡导政务公开，但缺少制度的保障和机制的约束。政府政策法规的发布，还有按“红头文件”的形式层层下发的习惯，下级政府的执行部门也习惯于依据“文件”的精神办事，而公众对政府的政策法规性文件就知之甚少，WTO文件要求的统一透明的原则就很难贯彻。按照世界贸易组织的原则和要求，我们必须推进政务活动公开化的进程，全面提高政府决策和政府行为的透明度，公开政府相关的现行文件。加入世界贸易组织后，对政务信息公开提出了新的要求，我国在现行文件公开服务方面，还没有一部统一的法律文件可以参照执行。
　　第二，思想观念滞后，传统的行政管理方式根深蒂固。多年来，我国在经济、社会、文化等方面的开放出现了前所未有的广度和深度，但人们思想上的开放并不能做到与之同步，加入世界贸易组织后，原保守、封闭的观念还不同程度的存在，这势必与世界自由贸易的原则不相适应，其表现是：过分注重传统的自然资源，对知识、信息等先进的生产要素重视不够，这就要求我们的政府部门转变观念，在加强宏观控制和管理的同时，把与经济活动有关的权力下放给企事业单位或一些中介组织，不再直接干预他们的经营活动，实现真正意义上的政企分开，取而代之的是信息化、数字化的管理。在这种形势下，各级档案管理部门应该发挥管理信息的优势，帮助政府部门改善工作方法，实行政务公开，做好现行文件公开服务，严格依法行政、依法治档。
　　第三，传统手工条件下的档案管理理论与实践将受到冲击，特别是档案工作的实践同滞后的档案学理论的矛盾更加突出。“加入世界贸易组织后，形势迫使我们政府部门和企事业单位进一步提高工作效率，推进我国政府部门办公自动化的进程和电子商务的发展。”面对“我国的现行文件与档案的结构将会发生变化，传统意义上的纸质档案数量将会急剧减少，取而代之的是大量的电子文件与档案”（敖瑜《WTO对档案工作的影响及对策初探》《档案学通讯》2001年第二期）的新情况。怎样管好用好这些电子档案已成为档案理论研究的新课题。尤其是现行文件的公开服务，不可避免要对档案管理体制产生影响。现行文件公开服务把现行文件提前纳入档案馆服务的范围。是档案前端控制思想的具体运用，是对档案馆工作范围和内容的突破，这既是一个档案学理论研究问题，也是一个档案工作的实践问题。
　　第四，现行文件要公开提供利用，各级档案管理部门网络系统建设还存在问题。随着计算机使用的普及，网络技术的发展，实现办公自动化、建立虚拟档案馆的问题已被各级档案部门提上议事日程。但在信息组织、信息的传递及信息安全等方面还存在问题，其具体的表现是：一是我国的文档一体化管理体制没有理顺，文件管理和档案管理容易脱节，从我国现行的档案管理体制来看，档案事业行政管理机关只能通过机关档案室与机关文书部门连接，这种联系途径比较单一，而且职权不明，造成机关文书工作与档案工作的脱节，很难发挥文书工作和档案工作的整体优势。二是标准化、自动化水平不高，很大程度上影响了档案自动化系统的工作、特别是电子文件的鉴定、分类、组卷等基本上还是以手工为主。三是由于标准化准备工作不足，给软件推广和档案信息的传递带来困难，造成档案管理系统中的工作流程和程序设计水平不高，操作起来还是离不开手工劳动。（注：苏金华《改进银行电子文件归档工作的思考》《中国档案报》2002年10月14日）
　　第五，要实现政务公开，档案管理专业人才数量明显不足，这些人员应该是：“一是计算机档案管理系统开发人员；二是文书档案信息加工和使用人员；三是数据录入人员；四是系统维修人员，以负责系统的日常维护，保证系统的正常运转。”（注：傅荣校《档案管理现代化》浙江大学出版社2002年8月版第44页）但是，目前档案部门的计算机专业人员的比例一直比较低，“尤其是缺乏系统开发人员，导致许多软件只能由一些电脑公司代为开发，造成软件功能的先天不是，档案管理是一种特种管理业务，其现代化管理更需要既具有计算机技术，又具备档案管理业务知识的专业人才。”（注：傅荣校《档案管理现代化》浙江大学出版社2002年8月版第44页）因此，档案部门在引进计算机人才的同时，要加快对档案管理人员的培养，使他们尽快掌握计算机文化的基本技能。
　　　　　　（二）
　　我国加入世界贸易组织后，摆在我国政府面前一个严峻的问题是：政府如何组织全社会的力量从容地应对加入WTO所带来的机遇和挑战，怎样加快各级政府自身的改革，实现政府体制的创新，构建适应WTO要求的现代化政府体制。党的十六大报告中明确指出：要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，形成行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效的行政管理体制。为了实现这个目标，我们认为：作为政府行政部门、包括档案管理部门，应在以下方面开展工作：
　　第一，深化行政管理体制改革，提高依法行政和档案现代化管理的意识，改变与现行文件公开服务不相适应的传统的工作方法。
　　首先，树立开拓创新的意识，作为政府职能部门，应该使其政务信息管理符合社会信息化的要求，把做好现行文件公开服务，作为政府转变职能和树立良好形象的一个重要标志。传统的档案利用服务是以馆藏档案资料为基础，比较多的是从历史的角度去考虑问题，而现行文件公开服务强调的是现实性和利用者的时效性。这就要求我们充分估计政务公开后出现的新情况，研究对现行文件公开的审批权、执行权和处置权，包括现行文件公开的范围，经过鉴定列出可以公开的清单。同时，还要研究在现行

文件公开服务中所涉受到的文件信息形成者的权利保护，文件信息传播者的权利保护等法律问题。最大限度地公开现行文件，满足利用者的需求。
　　其次，一个稳定的现行文件公开的来源，是提高和保证现行文件公开服务质量的关键。首先，各级档案部门要加强基础建设，做好对各级政府部门的政策、法规性，公益性文件的收集整理、分类编目、检索利用等工作，同时对文件信息进行深层次的加工。其次，提高服务的针对性，围绕当前的中心工作，充分了解社会的各种需求，及时做好调查研究工作，全心全意为公众提供服务，提高公众利用现行文件的质量和效率。尤其是政府的一些重大的决策和规定要尽可能全面，具体披露和公开。并要大力倡导建设政务信息咨询机构、建立现行文件咨询服务中心，为国内外企业和不同需求的公民提供信息咨询服务。
　　再次，根据不同的情况，选择适当有效的方式，将可以公开的现行文件公开提供服务。在实际工作中，现行文件公开服务的方式有两种：一是实体文件服务。它以档案阅览服务的形式，为利用者提供检索、查阅、打印等方面的服务；二是网络信息服务。利用者可以直接登录档案文件信息网站上检索查询，网上查询快速全面，可以保证文件的时效性与现行性。
　　第二，要研究制定总体规划，加快推进现行文件管理手段信息化的进程、随着以微电子技术、网络技术为代表的信息时代的到来，政府行政工作的手段和工作的方法必须要改革。加入WTO后，我国政府为了对国际贸易活动在最短的时间内作出反应，已经充分运用现代技术，加速推进管理手段信息化进程。美国联邦通讯委员会技术政策主任迈克尔·尼尔林指出：“正像信息技术深刻改变了美国的商业结构一样，我们可以遇见计算机技术和信息交流技术的发展将极大地影响政府的结构和职能。”（注：尹艳华《网络经济与政府管理方式的改变》《学术研究》2000年第三期）
　　20世纪80年代以来

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