推进镇级依法行政工作的障碍分析及动力探源

    依法行政是依法治国的关键和核心，也是依法治国的难点和重点。近几年来，随着行政法制的逐步健全和完善，县级机关执法部门的法制意识与日俱增，尤其是行政执法责任制、执法公示制、违法追究制和投诉举报制的建立和落实，机关执法部门普遍能执法守法、依法行政，行政执法人员已把持证上岗、亮证执法作为一种习惯性行为。但不容忽视的是在部分乡镇，由于诸种因素，还是行政命令运作方式在作惯性滑行，基层依法行政工作难以推进、障碍层层。 ▲镇政府依法行政工作难以推进的四大障碍     1、关键性障碍——权力唯上和民主氛围淡薄 法治的最大障碍就是权治。基层政权由于受长期以来计划经济的影响，权力的魔云笼罩时久。“官大一级压死人”，谁职位高、谁嘴巴大、谁说了算已习已为常，民主的气氛、法治的气氛十分微薄。少数基层领导把投诉告状的百姓视为刁民，把依法行政仅作为口头标签，依权行政盛行不衰。如：某地某村两户村民为临街的基地发生纠纷，村支书以脚为法，步到中间，脚趾划线，手一举说“听不听我的？听我的就这样，线以东是你家的，线以西是他家的，否则，你们今后不管有什么事都别来找我这个支书”。据了解这种简单直接的处置方法还传为美谈，支书的行为得到镇领导的认可。不少基层领导对依法行政的要求怀着矛盾心态，对上觉得少了民主少了法治，对下觉得多讲民主、多讲依法是自找麻烦，烦琐哲学。说到底基层的唯权唯上独尊和民主氛围不浓是障碍依法行政的关键因素。     2、外在性障碍——政绩标杆和形式主义盛行 基层干部的政绩是提拔使用的标杆，这样就导致了部分乡镇领导热衷于营造显绩，大搞形式主义。泡沫经济、形象工程、水份数字和应付应急成了乡镇工作中的常见病。依法行政工作是讲起来十分重要，做起来退居次要，不检查无所谓要不要。依法行政虽订出了制度，也上了墙，还出了数据，却收效甚微。从现实看，没有哪个干部因不依法行政而没被提拔的。显然，上级的政绩标准和形式要求成了障碍基层政权依法行政的外在因素。     3、内在性障碍——素质缺憾和法制意识薄弱 对照十六大政治文明建设的要求，乡镇依法行政工作推进受阻的内在原因，还是一分部镇级领导干部的政治素质不高和法制意识不强。分析乡镇干部的来源，主要是由三部分组成：一部分是来自农村，在本地土生土长，由村组干部逐步提拔起来的；一部分是来自部队，从部队转业或退伍的官兵；一部分是来自农水口专业学校的大中专毕业生。可以说，大多乡镇领导的前文化程度都不高，尽管这几年从各种学历渠道取得了后学历，但学法律、懂法制的干部奇缺。不可否认，镇一级政府的干部农村工作经验比较丰富，但习惯性的行政工作方法使之缺乏依法行政的能力，这是问题的一方面。另一方面，从理论上说依法行政是对行政机关及行政执法人员的单向要求，但从实际效果来看，依法行政还涉及到被管理者的法律意识问题。如果行政相对人缺乏法律素质，任你怎样依法，也只是秀才遇大兵。这种双方法制意识的缺憾或者说双向行为不对称是障碍基层依法行政的内在因素。     4、制度性障碍——机构缺陷和监督机制滞后 在乡镇政府，司法上有司法所，政法上有综合治理小组，这无疑是必要的。但作为基层法治重点的镇级依法行政工作却没有相应的工作机构并缺乏有效的约束和监督机制。部分乡镇依法行政监督工作悬空，不少乡镇缺少法制机构，有的甚至连法制员也没配备。这样，执法监督无硬性机构；文件审核无法制人员把关（一般是秘书起草，领导签发）；行政复议群众无从知晓。对包括政府领导在内的依法行政行为，镇内部都没有明确的监督机制，更谈不上社会监督和群众监督机制了。这样，镇一级的行政行为因制度缺位障碍，只得由各基层干部和执法人员个人的素质和自我法律意识而决定，使镇政府的依法行政工作难以依法有效监督。 如何排除上述四大障碍，推进镇级依法行政工作呢？笔者思考当在推进动力上去探源。 ▲镇政府依法行政工作切实推进的四大动力     1、干部素质优化是推进的原动力 推进镇级依法行政工作的原本动力，在于优化镇级干部的专业知识结构。随着市场经济的推进，镇级干部经过实践和在岗函授，不少已具备大专或本科的经济管理学历，经济理论知识和经济管理能力都上了一个台阶。但了解法律知识或具备较强执法能力的还比较少。因此，镇政府要有目的地促使乡镇领导干部和中层干部学习法律知识，其促进渠道有三条可探：一条是学历教育渠道。可选派相关镇领导和中层干部通过在职函授，参加法律大专、本科学历班的学习，既取得文凭又学习知识。另一条是实用法律培训渠道。可根据乡镇行政执法工作的需要，每年举办1－2期实用行政法知识培训班，使之不断更新法律知识和提高执法工作能力。再一条是自学渠道。镇政府可选购相关行政法学材料，要求镇全体干部进行自学，年底进行考试，考试成绩纳入工作考核目标。考试内容侧重依法行政实务能力。可请有关部门的专业人员精选一些行政执法实际案例让自学者解案剖析。这样通过多渠道的学法、用法、考法来从根本上推动乡镇干部依法行政素质的提高，优化基层干部的法律知识结构。     2、监督机制强化是推进的策动力 要通过扎扎实实的监督机制来策动镇级政府干部依法行政。其策动措施有三种可究：一是制度公开。即建立行政执法责任制、执法公