对村民选举与自治制度的考察

争议之焦点集中于三个主要方面的问题：一是自治制度实行后会不会削弱中国共产党在农村的领导地位；二是乡镇政府如何治理农村，上级的行政性事务如何落实，即国家政策能否有效地加以贯彻；三是村民选举所产生出来的村委会能否控制得了村里的事务。至于农民日常生活中的事务、民主化如村民控制村里的决策、公共事务的职责等没有什么涉及。总之争论的重点不是农民的民主权利如何实现的问题。我们可以推测当初这些精英们在争论时，大概不会想到中国民主化从乡村开始，因为在精英们的观念中，中国农民素质低而农村又落后，他们设计村民自治时不可能想到后来人们所看到以及后来事实上发展出来的民主的意义。这里我们不妨再提出这样的问题：为什么不在城市而在广大的农村先实行民主？按照有关理论分析，民主与经济发展、民主与政治文化具有很大的相关性。中国农村落后而农民素质又低，并且深受传统政治文化的影响，中国民主似乎不应该在乡村里先进行，但是，中国民主之路恰恰开启于农村。事实上要回答这个问题，其中一个因素我们应该明确的，那就是我们现在所指称的村民自治中的民主性是逐渐发展起来的，最初设计者推行村民自治制度的动机在于要解决村级组织瘫痪与公共权威缺失的问题，而不是民主权利。因此，可以这样回答上面所提出的问题：之所以首先在农村而不是城市实行民主，回答是村民自治制度实施首先不是为了农民的民主权利，农村的民主是后来一步一步发展出来，而当农村民主被国内外高度称赞时，城市在这方面却依然进展缓慢。这就是问题本身之吊诡。从广西最早出现村委会到1982年《中华人民共和国宪法》确立村委会的法律地位，再到1987年通过的还属于试行的《村委会组织法》，直到1998年11月才将《村民委员会组织法》中的“试行”字样去掉，历时多年，这在中国立法史上是不多见的。这一立法史本身表明了我们对于在农村实行民主的怀疑与它的艰难性，由此也可以看出推行村民选举与自治制度其最初的民主意义是不明显的或者说不清楚的，或不是主要的。另一方面，当时高层领导人对于农村工作的关注重点在农村的经济体制改革与农业的恢复与发展方面。指出上面这些情况，并不会降低与妨碍我们对于这种制度设计其民主意义的评价。我们应该将设计时的初衷与客观上这种制度设计推动着中国乡村民主化的发展加以区分开来。 　　从村民自治制度的有关法律、法规与文件等来看，有关条文中的“四个自我”说发展为“四个民主”说，颇能反映出村民自治制度中民主性发展之过程。从时空坐标来看，初期到现在村民自治制度中的民主性的确经历了一个从无到有、从少到多、从形式到实质、从动员型到竞争型的变化过程，也就是其民主性逐渐在提升。1982年《中华人民共和国宪法》确立了村委会的法律地位这为以后其生长出民主提供了法律的根据与基础。1983年民政部代为中央起草中发(1983)35号文件，即《中国共产党中央、国务院关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，这个文件要求各地建立村委会组织。1984年8月，民政部开始起草《村民委员会组织条例》，到1986年1月，部长崔乃夫签发并以民政部党组的名义将该《条例》及有关说明上报到中央政法委。1986年9月26日的《中国共产党中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》中已较为明确地以“四个自我”来定性村民委员会组织：“村(居)民委员会要进一步完善村规民约，大力开展创建文明村、评五好家庭等活动，发动广大村(居)民积极参加社会生活的民主管理，以进一步发挥群众自治组织的自我教育、自我管理、自我建设、自我服务的作用”。1987年3月16日，六届人大常委会第20次会议讨论了《村民委员会组织条例》并建议提请六届全国人大五次会议审议。大概就在这第20次会议上，彭真对于村民自治的民主意义有了一个新的认识。他认为村民选举与自治是“发展社会主义民主的一项重要的基础工作”。③这一讲话反映出高层对于村民自治制度中的民主意义的觉察与推进的打算。1987年3月25日彭冲副委员长建议将《条例》改为《中华人民共和国村民委员会组织法》。1987年11月24日《村民委员会组织法》获得六届人大常委会第23次会议通过。 　　1989年，民政部组织召开了3次村民自治的理论讨论会。但是，对于村民选举与自治制度的怀疑与争论、反对依然不绝。于是，中央组织部会同民政部等有关部门联合于1990年8月在山东省莱西召开了全国村级组织建设工作座谈会，该会所形成的文件要求不要再对《村民委员会组织法》进行争论，而是应该去实施。这样民政部于同年的9月发出“关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知”，于是村民选举在全国普遍开展起来。④到了1998年11月经过修订后所通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定又进一步了，是村民自治制度民主性又一次提升在法律上的确认与表现：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。这样法律上就确定了“四个民主”说。从“四个自我”到“四个民主”，反映出村民选举与自治制度所走过的历程，透过时空坐标(从广西最早产生村委会算起至今有20年的历史了)，我们可以明了村民自治制度民主性的生长与逐渐发展之过程。 　　下面以村民选举与自治制度中候选人的提名方式的变化来进一步说明，其民主性有一个生长与发展之过程。确定候选人的过程恐怕是选举工作中最为重要的一个过程，选举中的民主与不民主、民主程度有多大同候选人的提名方式有很大的关系。1987年全国人大所通过的《村民委员会组织法》(试行)对于候选人的提名方式没有作具体的规定，只是在第九条中作了较为原则性的规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”。显然这种规定表明当初民主是非常有限而不具体的，不过省一级的实施办法其民主性成份就多了一些。民政部曾经对全国各地的候选人的提名方式作过调查并归纳出四种主要类型：村民(选民)直接提名(这又分为选民个人独立提名、选民联合提名、村民小组提名与毛遂自荐等四种形式)、村民(选民)间接提名(这又分两种：村民代表会议提名与户派代表提名)、组织提名(这又

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