对村民选举与自治制度的考察

国际方面的作用主要在三个方面。一是提供经费与技术帮助，合作考察并介绍中国有关官员到国外考察。二是提出有关具体的建议。三是舆论的支持。美国共和研究所认为村民委员会选举是国家迈向更为民主的政体的重要的一步。相信，随着今后国际交流与合作的进一步增多，国际的或国外的有关组织机构会继续并以更为多样的方式对中国农村的民主化发展发挥其作用。 　　兹以“海选”之事来说明村民自治制度中民主性的发展是由中央、地方政府与农民三方博奕的结果。“海选”为吉林省梨树县农民所创。梨树县北老壕村是一个落后村，村民对村干部的意见很大。1986年进行村委会换届，乡政府一改以往的做法，“不定框子，不定调子，不提候选人”，由村民直接提名确定候选人。这种选举方式当地群众称之为“海选”。该村的选举震动了全县，并引起吉林省民政厅的重视。到1992年吉林省民政厅总结了梨树“海选”中的“五分开、三不、三直接”的经验，梨树“海选”经验对于吉林全省的村民自治活动起到了示范作用。1993年，《人民日报》等十多家新闻单位联合采访，这样梨树“海选”之影响逐渐地扩展到全国其他地方。到1994年底与1995年初，梨树县336个村在第三次村委会换届时全都采用“海选”。自这以后，陆续不断地有中央各有关部门与国内外的学者、官员等前往考察、访问，政府也有意识地安排美国、英国、挪威等国的有关人士到福建等地实地观察村民选举。“海选”要比以往的选举方式更有民主的意义了，但是，这种方式之出现也有一个过程。其背景是：尽管已经以村委会代替了生产大队，村干部也由村民选举产生了，但是，一方面村民在选举时选择候选人的自由度很少，另一方面乡镇与村中的不少干部依然沿用人民公社时期的管理办法，往往以下指令性任务为其主要的工作方法，而选举产生出来的村干部依然只对上负责不对下负责，干部腐败问题也日见突出，损害了村民的利益。因此，不少村民提出要查村里的账，要管村里的事。一方面，出于维护自身的利益，另一方面经过一段时间的村民自治的实践后，农民的民主意识有了觉醒并在提高，于是他们对行使真正的民主权利之要求呼声也在提高。他们不仅要求民主选举村干部，而且要求民主管理村务，要求建立村民代表制度，实行村务公开、财务公开，加强民主管理与监督。瑣因此，针对农民自主与民主意识的提升即民间力量的发展，政府必须作出相应的调整，以平衡两者的关系，更何况可以利用农民(社会民间)的力量来制约与监督乡村干部的行为。这样，梨树“海选”模式就产生了。1998年11月以前，我们对浙江省丽水、台州等地所作的调查表明，相当多的乡镇领导反对搞村民选举与自治，更害怕“海选”。丽水地区的一位镇党委书记的话很有代表性：“中央与上面要求开展此项工作，所以没有办法不得不做。要不是有上面的压力，让我自由选择，那么，我会停止村民选举。(村民选举)劳命伤财，把整个工作搞得乱乱的。”这是中央借社会(农民)之力与乡镇干部进行博奕。有意思的是，情况有了一些新的变化。1999年与2000年在浙江省的余姚市、绍兴市等农村调查时，我们听到了乡镇干部“逼迫”村民进行“海选”之事。有些村干部与村民认为原先的选举方式人们都熟悉了，不必再另起炉灶。而乡镇领导之所以对“海选”有很大的兴趣，其中的一个原因是通过“海选”出来的村干部，容易完成行政任务。一位乡镇领导不无感慨地说，农民的满意是我们开展工作最为有力的保证。瑤乡镇干部“逼迫”村民进行“海选”又是一种博奕，一种乡镇政府与农民的博奕。 　　总之，农民一步一步地体会出村民选举与自治制度的意义，也一步步地得到与争取到民主权利，精英们也逐渐地发现其中所蕴含着的民主色彩，也发觉出广大农民的民主权利是中国人权不断地得到保障与改善的最好说明，当然其意义已具有政治象征了。社会(农民)力量的不断加强，国家与地方政府不断地调整自己原有的行为，调整与农民的政治关系，加上民主自身内在发展的逻辑，这样，中国农民得到了历史上从没有过的民主权利，从无到有、从少到多、从形式到实质、从动员到竞争，不断地提升其民主权利的数量与质量。尽管目前村民自治制度中的民主权利还是有限的其质量还不高，“草根民主”本身下一步的发展面临着“发展限度”的问题，但是这种制度的意义与价值是不可否认的。 四、简单的结语 　　回到本文开头所提出的，如果我们将村民选举与自治制度的民主意义放置于过程中进行认识，那么，就此制度有些方面可以容易达成共识，有些争论就不存在的，有些疑虑是可以消除的，村民自治运作过程中实际存在的问题，就容易得到理解。 　　现在就本文开头所提出的问题作简单的回答。村委会与村党支部关系问题本身的产生说明了农村民主化程度在一步一步的提高，而且我们相信随着村民自治制度的进一步发展与民主性的进一步提升，这种关系问题会渐渐地解决。而所谓行政化倾向或行政化现象就是乡镇政府利用各种方式促使村干部完成大量的政府任务，使得村干部最主要的职责就是完成上面的行政性任务，而不能很好地履行其为村民服务之功能，以致于行政权压过自治权，即所谓的“代理人”角色强于“当家人”的角色，有些地方后者的功能消溶于前者之中。这问题实际上就是乡镇政府与村委会的关系问题。“行政化现象”所表明的是中国农村自治过程中的困境，这种困境因为国家政体与基层治理方式的变化不是十分的协调，民主化程度不够而不可避免。行政化倾向之问题意识的产生本身也说明了民主意识在提高。解决行政化问题之方向在于将行政纳入“民主”之轨道，以民主的方式履行“行政”，这也是政治民主化本身。放到过程中去理解，“行政化倾向”就容易理解了，这个问题也会在过程中得以较好地解决。

《对村民选举与自治制度的考察(第4页)》