三级利益共同体：县乡村权力运作与农民问题

水平已达45.5%，发达国家城市化水平一般都在70%以上，譬如美国为76.3%，英国89.3%，法国74.9%，德国86.7%，日本78.3%，俄罗斯76.3%，加拿大76.8%，意大利66.7%，发展中国家的平均水平也在40%以上，一些看似与我国经济发展水平差不多的发展中国家和一些新兴工业化国家的城市化水平也都大大高于我国，如巴西为78%，阿根廷88.4%，澳大利亚84.7%，新西兰86.1%，韩国82.3%，菲律宾54.9%，新加坡则为100%，而同期我国仅为29.4%，相差甚远。[9]我国城市化水平之所以大大滞后于经济发展水平，其根本原因就是人为的二元户籍制度对农民进城的严格限制。有鉴于此，笔者曾大声呼吁“万众一心推倒‘户籍墙’”。[10]我国建立的这种明显歧视农民的二元制度，实质上是一种城乡有别的“双重标准”。     改革开放以来，一批有良知和正义感的著名学者开始自觉地发扬“梁漱溟精神”，勇于面对现实，不遗余力地为农民鼓与呼。有的提出要给农民创造一个更好的制度环境，“给农民国民待遇”；[11]有的提出要“再一次解放农民，改变城乡分治、一国两策的格局”；[12]有的提出在整体上“我们还是要更多地为农民说话，因为农民更需要有人为他们说话”；[13]有的提出要“使农民真正成为国家的主人”，[14]等等。他们的声音，代表着广大农民群众的心声，也代表着改革的方向。     可见，二元社会结构确实是压在当代农民身上的“一座大山”。本文在此基础上将探讨压在农民身上的另“一座大山”－－“三级利益共同体”。          二、三级利益共同体：探析农民问题的新视角          在计划经济条件下，国家人为构筑的二元社会结构把农民限制在农村这个狭小的范围之内，使农民享受不到市民的平等待遇；同时，在农村这个狭小的范围之内，农民又遭受着县乡村三级利益共同体的强力控制。这就是当代中国农民面临的大环境和小环境。当代中国农民正是在这种中央政策制度的普遍歧视和基层政权（本文仅指县乡村三级，下同）的联合挤压的夹缝中谋求生存。用一个比喻来说，农民是一群绵羊，政府在大环境上把这群绵羊牢牢地围圈在农村，不准“外逃”；而在农村这个小环境里，又有一群虎视眈眈却没有套上任何缰绳的恶狼，羊群的命运就可想而知了。这种比喻也许有点“骇人听闻”，但研究和分析直接控制和管理农民的县乡村三级的权力结构和运作机制，对进一步研究农民问题无疑是很有意义的。          （一）三级利益共同体的含义和特征          本文提出的三级利益共同体是一个新的概念，它是指直接与农民打交道的县乡村三级基层权力组织在与农民的博弈和互动中所结成的利益同盟。     三级利益共同体的基本特征：     地位的独立性：县乡村三级处在国家权力结构的最底层，远离中央权力中心，这种相对于中央权力的边缘性使县乡村具有自身的独立性，这就是人们常说的“天高皇帝远”。这种中央权力鞭长莫及的状况容易放纵和滋生欺压百姓的“土皇帝”。像全国知名度极高、广为世人瞩目的大邱庄都能在现代文明社会孕育出“土皇帝”禹作敏，其他各村就很难说了。这种地理位置的边缘性和权力的底层性，决定着基层权力的独立性。对农民来说，服从基层干部的管治，就是服从中央政权的领导，但同时，基层干部的胡作非为也会损害中央政权在农民心中的威信和形象。     对象的单一性：中国是一个著名的农民大国，70％的总人口生活在农村，三级利益共同体直接面对的就是这些数量十分庞大而又相当分散的九亿农民，农民的命运与三级利益共同体的命运紧密相连。二元社会结构使大量人才流出农村，世世代代劳动和生活在农村这个小圈了里的大都是没有文化的农民，而三级利益共同体内的干部素质也参差不齐，不少县乡村干部即使怀揣一张高学历的文凭却仍有一种横蛮无理的封建“酷吏”作风。这种管理对象的单一性，使三级利益共同体无需花费更多的工作技巧方法和提高法律道德文化素质就能解决实际问题，甚至基层干部作风的粗暴和工作方法的简单似乎更有效。     成员的本地性：三级利益共同体成员（指县乡村三级干部），绝大多数都是土生土长的本地人，这种成员的本地化特性，使他们十分熟悉本地的风土人情，他们在血缘关系和地缘关系交织而成的关系网络中，很容易结成利益集团。干部的异地交流既十分稀少，又相当艰难，既使在县一级有个别领导实行了极其有限的异地交流，他们也大都有一种“强龙压不过地头蛇”的感叹。     运行的封闭性：这种封闭性体现在三个方面，一是二元社会结构使农民固定在农村这个狭小的圈子之内封闭性地劳动和生活；二是县乡村三级在权力运作上严格遵循着体内循环，难以与外部的大世界连成一体；三是县乡村三级共同体具有明显的排外性、排他性，所谓“地方保护主义”正是这种权力封闭运行的真实写照。     利益的一致性：县乡村三级利益共同体具有明显的利益一致性，三级利益共同体实质上也是一种命运共同体，一荣俱荣，一损俱损。这种利益的一致性通过种种目标责任制把县乡村三级紧紧地捆绑在一起，只有共同维护、巩固和遵守三级利益共同体的利益，才能确保每一级的自身利益和每一个成员的切身利益。     管理的强制性：县乡村三级利

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