三级利益共同体：县乡村权力运作与农民问题

这种“数字型政绩至上”的行政理念驱使下，各级干部为了炫耀自己的“政绩”和表现自己的“才华”，就竭尽全力提前、超额完成上级下达的以及自己加码的“数字任务”。这样，形式主义和官僚主义就相伴而生，不仅如此，在缺乏有效制约的情况下，疯狂地追逐自身利益最大化的权力，必然横冲直撞，置民于无法招架的尴尬境地。为完成上级下达的数字指标任务和自己加码的数字指标任务，常用的工作方法是：一是弄虚作假填报泡沫数据，二是四处借贷完成上级财税任务，三是任意加重农民负担。虽然这些“数字任务”在各级不择手段的种种努力下到年底都画上了圆满的句号，但普遍呈现出来的严重问题是：统计数字严重失真、乡镇债务日益扩大、“三乱”现象屡禁不止、农民群众怨声载道、干群矛盾不断激化等等。     为完成各项数字指标任务，虽然各级干部可以不择手段，但一旦闹出大的群体性事件被新闻媒体曝光，也会引起中央的动怒而遭受处分。为此，三级利益共同体就积极在“数字政绩至上”和不发生“涉农恶性事件”的底线中寻求平衡。但在体制性障碍没有消除、农民负担减不下来、干部作风未根本转变等情况下，涉农恶性案件还会随时发生，为此三级利益共同体就心存侥幸地采取反现代文明的封建做法：一是实行愚民政策。他们遵循着孔夫子“民可使由之，不可使知之”[17] 的古训，千方百计地阻止和剥夺农民对中央减负政策和法律法规的知情权。2000年8月发生在江西省有关部门强行收交农民购买的《减轻农民负担工作手册》一书的惊世事件[18]就典型地代表了三级利益共同体对农民觉醒的空前恐惧。二是剥夺农民起诉权。三级利益共同体在目标责任制中明确规定“计划生育”和“社会治安”两项工作实行“一票否决”，这两项工作直接关系到基层干部的“乌纱帽”，为确保这两项任务的完成，有的县级政权就采取了相应的“配套措施”，限定人民法院不得受理农民有关“计划生育”和“农民负担”问题的案件。正常的司法诉讼大门已经向农民紧闭，农民只有选择向市、省和中央机关及新闻单位的集体上访之路。一些盲目指责农民不擅于运用法律武器保护自己合法权益的人，是对农民的诬蔑和对农村现实的无知。三是层层隐瞒恶性案件。由于中央在严峻的农村形势下已经明令各地要确保不得再发生涉农恶性案件，否则基层干部就有丢官受罚的可能，但一些基层干部不是在如何克服涉农恶性案件的根本问题上下功夫，而是依然我行我素，一旦发生了恶性案件，就迅速结成“攻守同盟”，严禁消息“外泄”，实施层层掩盖，这类事情被查出来的比比皆是，尚未揭开盖子的尚不知有多少。     这种三级利益共同体的游戏规则，虽然使各级干部因“政绩”突出而得到上级领导的“赏识”和重用，但这种游戏规则造成的普遍后果是农民利益的严重损害和干群关系的日益恶化。在这种泛滥的权力面前，最大的受害者无疑是农民，广大农民不断付出眼泪、鲜血和生命的代价，来“配合”县乡村三级完成“数字任务”，县级政权为了支持乡镇“数字任务”的完成，也就有意无意地容忍和包庇胡作非为的乡村干部，于是当代的“官官相护”就在县乡村三级利益共同体的“契约”下形成了，受到严重侵害的农民的所有冤屈，几乎都不可能在县乡村三级共同体内得到及时、有效的解决，县公、检、法机关也因为直接隶属于县级政权的领导而成为捍卫三级利益共同体最坚强的柱石，在催收农民税费时，常常是公检法“联合作战”，他们在权力指挥棒的挥舞下，不是冲锋陷阵在前抓捕农民，就是刑讯逼供于内残害百姓。这种不受制约的权力泛滥，必然产生怵目惊心的“基层暴政”。1999年12月，山西青年农民李绿松因上访反映村小学建筑中的经济问题等，就冤枉地被公安机关抓到看守所严刑拷打，并被惨无人道地割掉了舌头。[19]不少农民在县乡村干部的挤压威逼下无奈地选择逃亡或死亡。据中央办公厅、国务院办公厅关于涉农恶性案件的通报，1995年，全国共查处13起涉农恶性案件，被乡村干部逼死打死的农民12人；1996年涉农恶性案件上升到26起，被乡村干部逼死打死的农民26人。[20]近几年来，这种逼死打死农民的涉农恶性案件还不断呈上升趋势。          （三）三级利益共同体的权力漩涡          三级利益共同体在严格的“游戏规则”运作下，已经形成强大的“权力漩涡”。这种县乡村三级利益共同体的“权力漩涡”一经形成，就具有强烈的排他性，一切不适应这种“权力漩涡”运转的制度设计和个人道德，都将在这种“权力漩涡”中遭到无情地排挤和围剿。     中央政权对县乡村三级共同全的制约主要来自两个方面：一个是革命战争年代形成的行之有效的纪律性约束，但在新的历史条件下，这种纪律性约束的功效已大不如前，并被异化为一种形式主义的说教；另一个是适应法治国家建设需要的制度安排。村民自治的推行就是中央政权对县乡村三级共同体的最大一项反“权力漩涡”的权力制约性制度供给。村民自治无疑受到中央政权的高度重视，也得到农民群众的普遍欢迎，但却受到村党支部和乡镇政权的强力抵制，县级政权则大都处在一种既不积极倡导，也不公开反对的状态，事实上是默许了乡镇“重党轻民”的做法，有的地方则干脆下文要求村委会服从村党支部，这就使中央政权对基层的民主动员化为乌有。目前，村党支部书记和村委会主任这两种权力来源完全不同的角色正在针锋相对地僵持着。村党支部以加强“党的领导核心地位”为名牢牢控制“权力”，村委会则以村民自治法律为依据要求“自治”，这样，村党支部和村委会之间的矛盾事实上已不可避免。同理，乡镇政权也在“权力漩涡”中自然而然地与自己直接任命的村支部书记站在一起，共同对付外部输入的“民主尤物”――村民自治。据《人民日报》2001年3月21日报道，山东栖霞市4个镇57名村委会成员集体要求辞职，辞职的原因是由于村党支部和镇党委政府

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