三级利益共同体：县乡村权力运作与农民问题

中国是一个历史悠久的农业国家，从事农业生产的农民是中国最大的弱势群体。对于中国这样一个农民大国来说，几千年来的农民起义和朝代更替，实质上都是国家权力与农民权利恶性互动的结果。为了加强对农民的统治，历代中央政权无不把对乡村社会的控制与治理作为第一要务。中央集权专制主义与地方权势集团密切结合，逐渐形成了独具特色的乡村社会政治结构和控制机制。辛亥革命推翻了几千年来的封建帝制，中国开始曲折地走向民主共和，但传统的乡村结构和治理模式仍以惯性力量发挥着巨大的作用。当政治现代化在县级以上的国家政权建设层面取得一些明显的成就时，乡村社会权力结构的合理化却进展迟缓，甚至出现“国家政权内卷化”[1]现象。中国共产党领导的新民主主义革命的胜利，推翻了压在农民身上的帝国主义、封建主义和官僚资本主义“三座大山”，这是中国农民宏观政治环境和社会环境的历史性巨变。对农民来说，中央政权已经建立在“全心全意为人民谋福利”的理念基础之上，但直接管治农民的县乡村三级却在传统乡村社会历史惯性的作用下，借助计划经济体制的“合法外衣”，结成牢固的县乡村三级利益共同体，以新的面貌出现在中国现代化的舞台上。研究当代中国农民问题，就不能不研究县乡村三级利益共同体。如果说历史上中国农村是封建专制主义统治下地方精英治理的乡村社会，那么当代中国农村就是在二元社会结构下三级利益共同体治理的乡村社会。          一、农民问题：从二元社会结构说起          建国以来，新中国的农民虽然摆脱了旧的奴役和“三座大山”的压迫，但又被套上了新的体制性枷锁，背负着新的“两座大山”艰难地行走在现代化的道路上。农民身上这种新的体制性枷锁和新的“两座大山”就是“二元社会结构”和“三级利益共同体”。     早在1988年，农业部政策研究中心的一批专家学者在深入调查研究的基础上，提出了著名的“二元社会结构理论”。[2]这个理论很快被学术理论界普遍接受，并被公认为分析研究当代中国“三农”问题最重要的理论工具。二元社会结构理论认为，在苏联模式的严重影响下，我国建立起高度集中的计划经济体制，为确保这个体制的运转，国家制定和运用包括户籍制度、粮油供应制度、就业制度、教育制度、社会保障制度第十多项具体制度，严格地把农民限制在农村，并通过“挖农补工”和“剪刀差”获取工业化优先发展所需要的原始积累资金，重点实施重工业优先发展战略。这一系列二元性的政策制度，都是以剥夺农业和农民为代价来保证城市工业的发展和市民生活水平的稳定提高。这种二元社会结构，把整个国家严格地划分为农村和城市两大块、农民和市民两大类，从此在中国，城市与乡村严格分割、农民与市民明显有别，农民被人为地降为低人一等的二等公民。这种二元社会结构，实质上是国家对农民利益和权利的严重剥夺，是农民长期陷入贫困的一个重大的制度根源，也是当今中国农民问题日益尖锐化的症结所在。     对这种二元社会结构给农民造成的贫困和不公平待遇的认识，并不是始于上个世纪八十年代中后期，而在五十年代初就被人尖锐地提了出来。新中国为农民说话的“始作俑者”就是被誉为“高风亮节，宁折不弯”的梁漱溟先生，当时梁漱溟先生就指出在这种二元社会结构中“农民在九天之下”。[3]这种正视农民的理性思考却被毛泽东严厉指责为“冒充农民代表”而遭到无情地批判。[4]从此，正常的理论研究和学术探讨无法正常进行，举国上下万马齐喑，很少有人再敢为农民的利益说话了。就是到了八十年代中期，人们还在为农民说话心有余悸，一个著名的杂志编辑部收到一篇“谈农民的不平等地位”[5]的文章时就迟迟不敢发表，原因之一就是怕做“小梁漱溟”。[6]     时至今日，二元社会结构理论已广为学界认同，二元社会结构的严重后果也日益凸现出来，但二元社会结构却仍然没有得到根本性地废除，它依然在钳制农民的自由发展。半个世纪以来的二元社会结构，造成的损失是巨大的，它的两个直接后果是造成了农民的普遍贫困和城市化水平的严重滞后。一是农民的贫困。据统计，从1952年到1986年34年间，国家通过“剪刀差”从农民手中隐蔽地拿走了6868.12亿元的巨额资金，约占有这些年间农民所创造价值的18.5%。[7]而进入二十世纪九十年代以来，“剪刀差”还呈不断扩大的趋势，每年“剪刀差”的绝对值都在1000亿元以上。同时，城乡收入差距不断拉大，1978年城乡居民的实际收入比率为2.36，1987年扩大到2.38，1995年扩大到2.79，2000年估计为3.2，世界上多数国家的城乡收入比率为1.5，超过2的极为罕见，但我国现在竟然超过了3，按中国社会科学院经济所赵人伟先生的计算，如果加上城市居民所享有的实物性福利，目前我国城乡居民实际收入的比率在4左右。[8]不仅如此，通过“八七扶贫”攻坚，到2000年底我国还有3000万农民没有解决温饱问题，并且还存在严重的返贫现象。二是城市化水平的严重滞后。城市化水平被公认为是衡量一个国家或地区经济发达和文明程度的重要标志。国际经验表明，在现代化的道路上，有三个著名的城市化水平的衡量指标，一个是城市化水平达到30%左右时，开始进入城市化加速发展阶段；一个是城市化水平达到50%时，进入基本实现现代化的发展阶段；一个是城市化水平达到70%时，进入消除“三大差别”（工农差别、城乡差别、体力劳动和脑力劳动差别）发展阶段。据世界银行统计资料，1996年，全世界城市化