“三农问题”到底应当如何缓解？（一）

        “三农问题”到底应当如何缓解？（一）
[关键词]三农问题农村公共品
近年来“三农问题”的严重性已引起上上下下的高度重视，对此，不少专家学者以及政府官员都从不同角度进行了分析，并提出不少有见地的政策建议。但这些分析是否真正站得住脚，其政策建议是否真正可行，却有进一步思考的必要。
一、农村人多地少，经济落后和“城乡二元分割”说
该观点主要认为，我国人多地少，农业产值目前仅占全国GDP的14％左右，农民人均耕地面积仅有1.41亩左右，极度稀缺的土地资源和极度庞大的农业人口很难使农民在一亩三分田上富裕起来，也很难使当地基层政府通过税费筹资提供当地农民所需要的基本公共品。加之在教育、医疗、社会保障、就业、基础设施等方面长期实行的“城乡二元分割”以及“重城市，轻农村”的不公平的制度与政策，使当地基层政府缺乏必要的财力提供满足当地农民所需要的义务教育、公共医疗、社会保障、基础设施等基本公共品。
　　这的确是反映目前农村现状并具有相当说服力的一种观点。但这一观点也存在一个人们无法解释的困惑。即，在改革开放以前，我国经济基础，尤其是农村经济基础那么薄弱，不管是农业产量和农业产值都远远低于现在，但那时当地政府却可以提供基本上满足当地农民所需要的义务教育、公共医疗、五保户、基础设施等基本公共品，而在农业产量和农业产值都大大增加，农民收入也大大增加，政府财力也大大增强的今天，却反而出现农民“上学难，看病难，用水难、五保难、农田水利难、公路建设难”等问题呢？为什么在中国广大农村普遍出现“三农”问题，有人甚至说是“四农”问题的时候，江苏的华西村、河南的南街村、刘庄等村庄却不存在“三农”、“四农”问题，没有出现广大农村普遍存在的“上学难，看病难，用水难、养老难、农田水利难、公路建设难”等问题呢？问题的根源到底何在？这是李昌平和许多农民的困惑，也是我们的困惑之一。
　　持这种观点的人由农村人多地少，经济落后和“城乡二元分割”的观点出发，提出的政策建议主要是大量转移农民，实行农业产业化、城市化和国家实行“多予、少取，放活”的城乡统筹，逐步消除“城乡二元分割”的经济、社会、政治、教育、医疗、社会保障、文化等方面的制度和政策，这无疑是正确的，也是必要的。但也存在一些需要进一步思考的问题。
　　问题之一，近期大量转移农民，改变农村人多地少和实行农业规模化经营，大幅度增加农民务农收入的现实可行性到底有多大？我国目前农村人口，按国家统计局公布的数据，2002年为7.8亿多，占全国总人口的60.9％；但也有人说其实不止，有9亿多，占全国总人口的70％左右。2002年农村的劳动力是4.896亿，乡镇企业转移了1.3亿，按种田最低规模效益人均占有耕地10亩计算，只需要1.5亿左右的农民从事农业，农村尚有2亿多过剩劳动力需要转移从事非农产业。而我国目前经济发展每年只能提供800－900万就业岗位，而且城市里每年新增需要就业的青年人就达1千万左右（大学生就业难就是一个明证），目前还有数千万失业者和下岗工人急待就业，严峻的就业形势极大地制约了近期内大规模转移农民的可能性，这一严峻的现实状况也告诉我们，在我国大量转移农民，改变农村人多地少，并为农业规模化经营，大幅度增加农民务农收入奠定土地资源条件，恐怕是一个比较漫长的历史过程，除非我们另辟蹊径，对这一点一些对农村问题有深入研究的专家学者都有所论述。如温铁军先生在《“三农问题”相关讨论中的似是而非》一文中就谈到，“人们都在讲城镇化，这是近年来愈益普遍的一个话题，认为通过城镇化转移农业过剩人口就能够解决农业不规模的问题。但是，这似乎也值得进一步展开讨论。且不说现在大中小城市吸纳农民人口的能力已经明显下降，从长期分析来看，即使我们加快城市化到2030年可能实现50城市化率（这是在决策选择完全正确的情况下我们可能达到的目标，如果决策选择不正确，能不能达到还是个问号），到那时我们是16—17亿人口，按16.8亿计算仍然还有8亿4千万人生活在农村；而在城市化加速阶段，按正常的城市化发展速度和规模来看每年被征占的土地至少在1200万亩以上。也就是说30年后，无论按新口径19.5亿亩算，还是按老口径14.5亿亩耕地算，都要减少3亿多亩，人均耕地面积也实际上会减少更多。在这种情况下，农村基本要素的配置关系能调节得了吗？这个基本国情矛盾制约是一个大问题。”（中经网50人论坛）
　　如果我们看不到这一点，急于求成，盲目冒进，甚至像有些人主张的那样，希图用单纯城镇化，造一座座新城来转移农民，结果除了建一座座空城、死城，像拉美国家和其他第三世界国家那样，形成大量的农民进城就业无门，四处漂泊，城市周围出现大量的贫民窟和产生社会不安定不和谐，甚至动乱的状况，以及白白浪费大量宝贵资源外，还能有什么呢？
　　问题

        之二，近期国家到底能拿出多少钱来扶持农业发展，促进农民增收和解决农民“上学难，看病难，养老难，行路难，用水难”等诸多农村社会事业发展老大难问题？毫无疑问，扶持农业发展，促进农民增收和解决农民“上学难，看病难，养老难，行路难，用水难”等诸多农村社会事业发展老大难问题需要国家财政拿出大量资金和政策来予以支持，这本身也是我们落实科学发展观，构建和谐的全面小康社会，真正实现公共财政目标所必须的。但问题的关键是近期国家到底能拿出多少钱来解决这些问题？我国目前面临的问题太多，需要国家拿钱来解决的方面也很多，近期突出需要解决的问题除了“三农”问题以外，还有经济结构调整问题、国企改革问题、地区发展、城乡发展、人与自然生态不协调的问题、贫富差距拉大问题、教育问题、医疗问题、失业问题、社会保障问题、台海危机问题等等，这些都需要国家财政拿出大量的真金白银。去年，国家下大决心拿出451亿对农民进行“两减免三补贴”，但具体落实到每个农民头上面，不过区区40多元，而且当年农业生产资料价格就上涨400多亿，基本上抵消了，农民并没有从中得到多少实惠。去年农民的增收，主要是靠“天帮忙，价格涨，人努力和政府政策的导向”。
　　由此可见，实行“多予、少取，放活”的方针，扶持农业发展，解决“三农”问题，不光取决于我们的美好愿望，更关键的是取决于国家到底有多大的实力，财政上到底能拿出多少钱来。温铁军等农业专家对此都表示了一定程度的怀疑。比如张晓山最近就撰文指出，“农村税费改革之前政府和村社区组织通过农业税、农业特产税、‘三提’、‘五统’及摊派实际上从农民那里每年要收1500亿元～1600亿元。税费改革以来，为了推进农村税费改革，因减免农业税而各地减少的财政收入，主要由中央财政安排专项转移支付予以补助，2003年中央财政转移支付305亿元，2004年510亿元，2008年因全国26个省、直辖市、自治区取消农业税收，中央转移支付将达到664亿元，但乡镇、村两级财政缺口仍较大，乡镇、村两级自身财力匮乏和为本社区居民提供公共产品能力不足的问题将凸显出来。”（张晓山：《农业税取消后如何深化农村改革》燕南评论2008.3.24.）
　　问题之三，以公司加农户，龙头加龙尾，实行“订单农业”，走农业产业化的道路来富裕农民，这条路到底能不能走得通？不错，在近年来的农村改革实践中，我们确实看到一些地区，如山东、内蒙古等通过这种方式使一部分农民受益。但同时我们也大量看到公司整农户、坑农户、骗农户，使农民血本无归的事件不断发生。这里很重要的原因之一就是在现实经济生活中，公司与农户往往并未结成“一损俱损，一荣俱荣”的利益共同体，而是各自分离并具有独自利益的经济主体，在经济交往的利益博弈中，由于博弈力量的极不均衡，结果往往很难避免公司为了自己的利益最大化，利用其博弈中的优势侵害一家一户的分散的力量薄弱的农民的利益，这是市场经济的必然，更是资本的必然，而并非公司老板的良心太黑的问题。
　　因此，仅仅依靠现在这种公司加农户，龙头加龙尾，实行“订单农业”，走农业产业化的道路来富裕农民，其设想的出发点是好的，其实行的结果很可能是悲惨的。所以李昌平等农业专家会对此产生怀疑，他认为：“有没有公司把农民带富？也有，但是是不是一个普遍的现象呢？我持怀疑态度。我大量的一手资料证明，不是这么回事。公司是什么东西？如果不是利益最大化，那他就不是一个好的企业家，或者是一个傻瓜。当农业性的企业获得超额利润的时候，会给农民。但获得平均社会利润的时候，它不找农民要钱，农民也不找他要钱。但是当企业得不到社会平均利润，或者亏本的时候，它一定会把风险转嫁给农民。这时候，政府干什么呢？他会为了企业还是为了农民呢？当然为了企业。大量的事实证明了这一点。第一，企业可以给政府官员送礼；第二，每个企业都是政府的政绩。问题是农业性的企业会不会得到社会平均利润或超额利润，经过调查90的农业性企业得不到社会平均利润。不然的话为什么中国的四大银行离开农村了呢？也有个别的企业把农民带富，但以一个企业就代表全国的情况是不合适的。连国营企业都会打白条等，怎么能够指望民营的企业带动农村致富呢？”（《三农问题的困惑与出路》，燕南评论，2002.6.17）
　　二、农村县乡基层政府养人太多，“生之者少，食之者众”，使基层政府变异为“掠夺性政府”说
　　该观点主要认为，我国“三农问题”之所以如此严重，农民负担之所以如此沉重，农村公共品供给之所以如此匮乏，其主要原因之一就在于县乡基层政府机构太多，养人太多。农村经济本来就很薄弱，目前农业增加值仅仅只占全国GDP的14％左右，极其羸弱的经济基础难以支撑过分庞大的上层建筑，“生之者少，食之者众”，最终必然使基层政府变异为“掠夺性政府”，结果必然大大加重农民负担，使农村和农业趋于凋敝，并激起农民的不满与反抗，使党和政府的执政能力和执政基础大大削弱，最终导致政治危机爆发。因此，他们开出的药方是撤销乡镇一级政权机构，改为县的派出机构，如乡公所，大大减少吃“财政饭”的人员，从而减轻农民负担，从而腾出更多的政府财力用于农村公共事业，缓解“三农问题”。
　　但对此也有不同的看法。比如，李昌平和一些基层干部提出：目前我国农村公共品供给短缺，“三农问题”严重，表现在基层，但根源在上面。目前乡镇一级承担的责任最大。省市两级可以玩“空对空”的把戏，以会议落实会议，以文件贯彻文件，特别是利用传媒，铺天盖地宣传由上到下层层出台的文件、各级领导在层层召开的会议上照葫芦画瓢的“重要讲话”，认认真真搞完形式，扎扎实实走完过场；就对中央和老百姓有了一个交代便大功告成了。最务实的工作是检查检查再检查，而检查的主要方式是隔着玻璃看，坐着车子转。这是最安全的执行方式，因为只要执行政策不走样，决策失误的责任可以上推中央承担，执行失误的责任可以拿基层是问。如果政策一旦偏离本地区的客观实际，造成了社会矛盾，就是乡镇没有把政策落实好。政策是好的，越到上面的领导越是好的，只是乡镇这些歪嘴巴和尚把好经念歪了；只要处理几个乡镇干部就能把矛盾化解。民心是执政的根本保证，上级是国家权威的体现，乡镇不来负责任谁又会来负责任呢？“上面千条线，下面一根针”，乡镇头顶着计划生育、财政税收、社会治安综合治理、招商引资、中心工作等等“一票否决”的悬剑。其中风险最大的“一票否决”是计划生育，压力最重的是财税任务，尽管有着为数众多的农税队伍和国、地税队伍，但他们只管数字，完成任务的责任在乡镇，即使发不出工资借款也要完成；因为“一票否决”的公式是：要么交票子，要么交“帽子”。九十年代末在全中国乡镇流行的最“经典”的县市领导语录是：“采取什么措施我不管，政策不能违背，但任务必须完成，否则追究领导责任”！最难预测的是社会治安和安全事故，一旦出现不可收拾的局面，主要领导就得撤职。
　　他们认为目前乡镇财政成本最低。从各级供养的人员成本对比来看，据有关资料显示，目前养一个乡镇干部平均每年只需要人头经费1万元，养一个县干部平均每年最低需要人头经费3万元，养一个地市级干部平均每年最低需要人头经费6万元，养一个省干部平均每年最低需要人头经费9万元。全国政协委员、清华大学教授蔡继明根据相关调查研究得出，目前我国县乡两级人员约占71％，他们的开支占21％；中央和省级人员占29％，他们的开支占79％。中央和省级人员的人均开支是县乡两级人均开支的9.2倍。现在全国乡镇一级财政供养人员（包括中小学教师）为1316.2万，假设精简500万，可以使农民负担减轻40％。那么，在省和中央两级精简100万则可使农民的负担减轻74％。而县乡两级这21％的所谓吃“皇粮”开支，其中的60以上要用于中小学教师工资。只占全国21％的财政收入，却要去解决占全国94的国土、70以上人口的各项支出，特别是要承担8亿多人口的小康建设和1.7亿中小学生的义务教育，成本是低了还是高了呢？因此，中央、省、市级机关，耗费国家的财政成本最大。不仅是省、市两级财政成本，与需要解决占全国94的国土、70以上人口的各项支出的乡镇存在着天壤之别；就是县级财政成本，也远远高于乡镇。
　　从县乡两级的经费开支对比上来看，根据一地方政府公共网发布的资料：“2001年黑龙江省乡镇机构改革试点之后，现存66个县级机构。每个县级机构（含县属的各科局机关）平均一年需要1亿元的开支消耗，其中包括：领导干部工资、福利、奖金，县委、县政府及各科局领导们的高档轿车消耗，领导们的外出考察（实际上是旅游）消耗，各种招待费，会费、礼金、福利待遇、办公费、取暖费、勤杂人员工资、水电费、高级娱乐消费、手机、电话、传真等通讯费、工作服、办公室装修费等等，66个县级机构一年要消耗50多个亿，用在各项事业上的只有10多亿元。2002年乡镇机构改革试点后，现存944个乡镇。每个镇的消耗一年按300万元，每个乡的消耗230万元计算，一年人吃马喂，包括对各项事业的投资在内，全省用在乡镇的支出才24.96亿元”。因此，仅仅是县级机构一级，就要比工作面要广、工作量要大、服务的人口多、面对的矛盾杂、社会的直接责任重的一个省的所有乡镇，要多耗费一倍以上的财政支出。

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