税费改革、村民自治与强干弱支----历史的经验与现实的选择

他大宗主要农产品）户的负担问题。象苏南浙江那些“乡镇企业”高度发达地区乃至城郊、城内级差地租高收益地区农民是不大有这种问题的。本次税改规定的基本税种是农业税和特产税，实际征收又多是按人口、田亩数计算，这就使负担集中在务农、种粮之民身上的状况更严重。目前在安徽、福建等地的试点中已经反映了这个问题。
这也是我国历来税制的老问题。由于我国经济活动、尤其在农村经济活动中缺少规范的薄记、营业额申报与核实等手段，古代的税收就常有“逼民趋末”的问题。清代有些地方为了使经商户承担一些负担，曾劝告乃至强制商户置办田产，免得“家资巨万而无一垄之殖，则对于国家终岁不输一钱”。这当然不是根本办法。
应该说中国历代王朝均奉行重农抑商政策，在税法上也从没有优待商人而苛待农民的动机。但传统社会的条件下始终不能形成一种合理的累进所得税制度。所以一方面朝廷时常在工商领域实行不合理的勒索、垄断、禁锢制度，阻碍了民间工商业的正常发展，另一方面却在基本税制上一直沿袭了不利于农民的“倒累进税”传统。形成汉儒所谓“今法律贱商人，而商人富贵矣（秦按：实际上是有权贵背景的商人富贵矣，对于平民商人而言，那时的抑商政策可不是闹着玩的），今法律贵农人，而农人贫贱矣”的局面。尤其是宋明以来我国赋税征收的主体由人头税向土地税转移，这个问题就更严重了。
“倒累进”之弊不仅使农民负担重于市民，农民之中，种粮农民又重于务工商的“农民”，而务工商“农民”的负担又重于纯粹的“食租者”。如今许多明星城市扩张所及，地价骤升，像深圳罗湖区许多“农民”仅仅由于区位而暴富，他们已经既不务农也不务工商，许多人只知赌博、包二奶，税收对其毫无调节作用。当然，决不是任何情况下地价飙升都使农民受益，更常见的是由于地权暧昧，地价一升土地就被收走，有权的“征”地“卖”给有钱的，区位收益同样流入私（尽管不是农民）囊。当年马克思主张通过土地国有取消绝对地租并把级差地租收归国有，然而如今相反，在不承认土地私有制的我国，绝对地租（现实中可理解为农耕户的土地负担）之高造成许多地方农民弃耕、土地抛荒严重，而高额级差地租（现实中主要是土地的区位升值或其他非投入性升值带来的受益）尽入私囊又造成垄断性食利者暴富、“炒地皮”和“卖地财政”盛行。反不如一些土地私有制国家用高额累进所得税调节级差地租更公平。
在面向城乡全体公民的现代所得税制暂时不能实现的情况下，“农民收入百分之几”的相对标准意义不大，按人按亩的定额计证又有“倒累进”之弊，怎么办？根本的出路还是上述的治本之策。但从技术角度讲，也不是没有改良余地。在保留国家最终征地权的情况下，改“地亩税”为“地价税”而地价税率实行累进制，也许是个办法。地价实行“自报公议”，“自报”有利益制约：高报地价，征税吃亏，低报地价，征地吃亏，农民自会选择最有利于己的报法。而土地税总额按地价分摊，无论怎么报，总额反正不变，国家利益也得以保障。同时“地价”概念取代自然形态的“地亩”概念，也为进一步的土地制度改革提供了条件。
社区自治、社区民主与国家民主：
关于村民自治的若干问题
目前税费改革不能孤立进行的观点已被普遍接受，因而税改同时伴之以基层政治体制改革已成为共识。撤乡并镇、精简机构、村务民主、一事一议都是非常必要的。但是社区公共事务改革与国家—公民关系改革并不是一回事。我国目前乡村基层机构多，人员多，开支大的确是导致农民负担重的原因。但这与许多农村社区结构涣散、公共事务瘫痪、公共物品供给严重不足是并存的。改革前我国大部分地区乡村组织是“（生产）队为基础”，那时的“队”与农村传统自然村落—小共同体大致相当，即所谓“村队一体”，社区公共职能相当发达（体制之弊是另一回事）。改革后“队”基本虚化，由原生产队改成的“村民小组”往往形同虚设，而由原生产大队改成的“行政村”成了乡村组织的新基础，机构、权力均大为膨胀，特别是（在土地经营下放到户的同时）土地控制权由生产队上收到“行政村”后尤然。然而“行政村”并非乡土人际关系自然形成的共同体而只是国家基于管理需要划定的，社区公共职能薄弱而“国家经纪”色彩浓厚。除了部分乡企发达、村级经济活跃的富裕地区外，广大纯农区乡村的“行政村”权力基本上是单纯的“国家政权末梢”。其职能用农民的话说就是替上头“要粮要钱要命”，而社区公益职能很差（由于缺乏社区公信力，有时应上级号召搞的社区公共工程也被看成对上邀宠而增加农民负担之举）。然而，国家在法理上又不承认其为基层政权，而是将其规定为村民自治组织并由农民供养。这种“给国家办事而国家不养，由村民养活而无益于村”的状态导致村级组织处境尴尬，干群矛盾严重，村干部“两头不落好”之余往往更趋向于自谋其利，成为既敷衍国家也脱离村民的消极利益阶层。
近年来的村级民主对促进民主意识有很大意义，但并未根本解决“政权末梢”与“社区自治”的职能冲突问题。而纯就村治来说，在既非自然村落和熟人共同体、又非适当行政区划的“行政村”，以“国家民主”的标准程序建立一个既是自治组织又是政权末梢、职能相互冲突的机构，未必是最佳选择。我认为未来的乡村组织模式应当是：
在自然村（不是行政村）改变如今的涣散状态，发展村民自治，标准民主程序固然好，但熟人共同体的传统组织形式（如宗族等）只要组织成本低、社区治理有效而农民又接受，外人不必强行改变。自治组织不吃“官饭”，对村民负责，其是否需要、需要多少供养乃至公益费用，均以村民同意为原则，外部规定的“百分之几”标准意义不大。民主国家不能以上面的意志指派自治者，同时也不必过于在乎下面产生自治者的程序是否“标准”，只要以法治保证这些组织不侵犯人权即可。例如宗族议事会可以处理族内一般公共事务，但决不可私设公堂，侵犯族人基本公民权，也不许对外组织械斗。——其实这些限制与“族”不“族”的并无逻辑联系，即使“规范民主”产生的组织，也不能以“多数决定”为理由侵犯公民个人合法权利的。现代民主制度当然不可能以血缘组织为基础，但同样也不可能以强制取消血缘组织为基础，否则秦代法家的强制“分异”、不许“族居”就成了最激进的民主政策了。
现代民主要制止的只是“族权”对人权的侵害，但其所以如此，并不是因为“族权”比其他形式的公共权力更邪恶，而只是因为现代社会对任何形式的公共权力的滥用都应该防止。现代社会应当明确“群己权界”：个人领域通行自由原则，无论血缘还是非血缘的、民主还是专制的公共权力都不应当侵害这种自由。而公共领域通行民主原则或曰多数决定原则，即社区公共事务取决于社区多数（无论这多数是否有血缘上的联系）或受权于多数的代理人，国家公共事务取决于国民多数或国民多数选出的代理人。只要落实了这些原则，所谓村民自治会助长宗族倾向的担心是大可不必的。
在自然村之外取消“行政村”，而把乡划小一些（这与目前存村并乡的思路不同），乡级机构应是民主国家政权末梢，不是自治组织；是派出机构，不是组织庞大的一级政府；“乡官”是事务官而不是政务官，实行公务员制而不是选举制，由国家财政供养而不是由农民供养。尤其教育这一块国家要切实负起《义务教育法》规定的责任，不能让农民来“养教育”——后者正是形成如今“农民负担问题”的原因之一。至于“七所八站”这类专业机构或农业服务部门，或者实行企业化，向市场求生存，竞争中谋发展（而这样做的前提是必须打破垄断）。或者作为需要补贴的公共事业单位由财政实行垂直拨款（即与所谓“乡级财政”脱钩），不能让农民承担补贴责任。在上述原则下，数量减少的“乡官”吃“皇粮”，办国事，由政府考核任用，过去引起争议的“乡级选举”问题不复存在。农民在这一级的民主权利主要是自由结社等公民权利，乡村民主改革真正的关键，应当是让农民拥有通过农会等组织与政府、在产业化领域中则是与公司进行有效谈判的能力。
而民主选举应当是县及县以上各级政权的产生基础。这涉及政治体制改革的其他方面，这里就不细谈了。简而言之，自然村自治，行政村取消，乡上农会对公务员，县上搞选举政权。以实现传统与现代化、农民民主权利与国家行政能力的结合。
对于中国近年来的“村级民主”，乐观者认为它会自下而上地促进中国民主化，悲观者认为它在操纵、家族化与黑社会化的作用下不可能改善村治，我以为两种看法都可质疑。
应该指出，改善村治与促进国家民主不是一回事。就后者而言，历史表明“熟人共同体”的组织方式完全不同于国家的状况常常可以协调地长期共存。并不存在“社区民主”发展为国家民主的逻辑联系。沙皇俄国的“村社民主”与沙皇专制并存，传统波兰的基层农奴制社区与贵族民主性质的“自由选王制”国体并存，都是长达几百年的稳定传统。
中国近年来的“村级民主”在相当程度上是具有国家民主理念的外部精英推动的，不同于当年草根起源的的农村经济改革，如果国家政治气候改善，其后出现上级民主化乃至国家民主化并非绝无可能。但即便如此，关键因素仍然在于国家政治气候，不在于基层民主的“村治”是否成功。因此这一过程（如果发生的话）也并不是真正的“自下而上”。
另一方面，二十年来中国的村治在陷于明显危机的同时也出现了某些自然演进过程，其中一些小共同体自治形式似乎十分“传统”也不那么“民主”，但未必不能改进村治，也未必有害于或无助于国家民主化。
要之，中国乡村政治从传统时代至今都包含三种问题：农民与国家的关系、农民与“村”的关系，以及“村”与国家的关系。在现代化转型时代，这三者分别对应于国家民主问题、社区民主问题以及社区自治问题。在具有村社—采邑共同体和依附农制度的许多民族（如西欧、俄罗斯等）现代化进程中，转型初期基本上没有社区自治问题，却有严重的社区民主（废除依附农制度）问题，在“强国家”（常常暂时是专制的）支持下实行社区民主便成了国家民主化的先行步骤。而在具有大一统官僚制帝国与编户齐民传统的中国，“强国家”发动的“社区民主”在历史上却曾经成了国家机器压平一切自治因素而空前强化专制的先行步骤。因此在目前的改革中，国家民主和社区自治（不是“社区民主”）便成为关键问题。
笔者曾提出“传统中国的大共同体本位”论，认为，传统中国乡村社会既不是被租佃制严重分裂的两极社会，也不是和谐而自治的内聚性小共同体，而是大共同体本位的“伪个人主义”社会，与其他文明的传统社会相比，传统中国的小共同体性更弱，但这非因个性发达、而是因大共同体性亢进所致。它与法家或“儒表法里”的传统相连，形成一系列“伪现代化”现象。小共同体本位的西方传统社会在现代化起步时曾经过“公民与王权的联盟”之阶段，而中国的现代化则可能要以“公民与小共同体的联盟”为中介。
这可以解释如今村治问题中的许多现象。我国近年来搞“农村基层民主”，在许多地方都受到了“助长宗族势力“的指责。如去年浙江台州前所、杜桥等镇的一些村由农民选出的村委会被镇里撤销，并由政府指派了“村管会”。有趣的是镇里对这种“竞选”不是指责为“资产阶级自由化”而是指责为“宗族作怪”，而由政府任命的村管会头头却往往派的是“资产阶级”，即当地号称“首富”的私营企业家！其实考诸历史，朝廷派遣大私商来推行垄断与统制倒是有传统的，如汉武帝之用桑弘羊、孔仅、东郭咸阳来推行盐铁官营就是一例。私商的唯利是图、六亲不认在这里并未成为“市民”性格，而是成了大共同体本位的工具。反而是宣扬宗法伦理的儒生（贤良文学）成了民营经济的捍卫者！“伪个人主义”与小共同体在中国传统中的角色于此可见。
与此相类的另一种现象是：我国目前由政府推动的“村级民主”往往都在市场经济很不发达的相对贫困地区进展顺利，如辽宁、河北等地区。据说我国农村第一个村民直选的村委会就出在广西最贫困的河池地区之宜山县(1980年)。而在一些贫困地区，早在改革前旧体制下由于一穷二白的“集体”没有什么资源可供争夺，因此那时就十分“民主”，生产队长都是轮流当，更无所谓庄主现象。这些地方传统社区组织几为空白，改革后生产队取消，村政(指自然村而非行政村)就几乎不存在了。除了大共同体本位下官府及其经纪人的厉害外，村民在社区内其实没感到什么压迫。在这些地方，农民的关切点与其说是“社区民主”，不如说首先是社区自治；而社区民主的含义与其说是限制草根精英的权力，勿宁说主要在于限制政府权力(包括作为“国家经纪”的庄主权力)，因此仅仅把社区民主局限于“民选村官”是远远不够的，重要的问题在于限制国家经纪权而使“村官”更多地体现社区立场，使“村官”能在国家面前维护村人的公民权益。如果反过来，只从国家本位的立场为了削平尾大不掉的庄主，维护大一统价值而搞“村级民主”，像改革前以往常用“运动民主”来加强一元化体制那样，那就意义不大。
而在东南诸省市场经济发达的富裕农村，这些年来许多地方村政的演变不是表现为“民选村官”，而是表现为村企合一、企业“吃掉”村级组织、“村子公司化、支书老板化”，“庄主经济”演变为“庄主政治”。而企业的“一长制”则演变为社区的“一主制”。如果不考虑大共同体本位体制的解构问题，这样的演进就几乎是一种“反动”的现代领主制。而像“禹作敏现象”这类“庄主制”之弊也在知识界引起了广泛批评。这些批评毫无疑问是有道理的，纯就禹作敏这一刑事案件而言，他当然是咎由自取。然而在社会学意义上，禹作敏现象与本是文学形象但却在思想界引起热烈讨论的“被告山杠爷”同样耐人寻味。众所周知，类似禹这样有个性但带有传统家长制色彩的人在早期乡村改革中比那些毫无个性的“国家经纪”更活跃，往往也更受本社区大众的支持，这决不是罕见的现象。然而人们在热衷于讨论“山杠爷”式的“本土文化资源”与“西方法治”（或曰现代法治）的冲突时，却往往忽视它首先与在中国实际“传统”（哪怕不是纸上的“传统”）中更具实质性的法家传统就构成冲突。改革前时代“山杠爷文化”在香港新界保留得远比中国大陆多，禹作敏现象与家族企业等等不见于改革之前却多见于改革后，这与历史上乡村宗族伦理自治现象在东南沿海远比封闭的内地发达、近代远比秦汉发达，难道没有联系吗？在一些人热心于用这种“本土文化资源”抵制“西方法治”之时，为什么以这种“资源”抵制法家专制传统、从而有利于现代法治的建立，这样一种可能就不可以考虑呢？
实际上传统中国不同于小共同体本位的西方，除了帝国解体的特殊时期(如魏晋时期)外，很难出现真正意义上的“领主”之弊。中国历史上的“庄主”，要么以“国家经纪”身分在官府

《税费改革、村民自治与强干弱支----历史的经验与现实的选择(第2页)》