“一号文件”开启“反哺时代”
的比重下降至3.2。就我们国家的财力来讲，已经具备了取消农业税的条件。中央曾提出要逐步统一城乡税制，应该认识到这是一个长期的政策目标，现在时机还不成熟，在取消农业税以后，不要急于对农民开征新的税种。我国农民收入水平低，长期以来负担重，应该给农民一个长期休养生息的机会。
其次，要切实增加对农田水利、乡村道路等小型农村基础设施建设的支持力度。过去我国农业财政建设性资金中，用于大中型工程的比重较大。而与农民生产和生活直接相关的农村小型基础设施的投入严重不足。这方面的建设往往实行“乡事乡办、村事村办，以支定收“的做法，即主要依赖农民的集资和投工投劳。在取消农业税以后，要研究如何将农村小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。“让公共财政的阳关普照农村”的提法已经深入人心。然而，全国有６０多万个村庄，在短期内把农村各种公共产品或公共服务都纳入公共财政的支持范围是不现实的。如何引导农民自觉自愿投工投劳，参与各种小型基础设施建设，是不能回避的一个重要政策课题。
还要完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，加快实行免费义务教育；改善农村医疗条件，提高农民医疗保障水平。农村卫生事业虽然有所改善，但是医疗价格不断攀升，农民医疗负担重，有病看不起，因病致贫、因病返贫的现象很普遍。根据我们中心农村部最近对全国100多个村庄的典型调查，农村住院分娩率和患病就诊率仍较低，有32的婴儿是在家出生的，有78.6的农村人口是在家死亡的。从调查看，医疗支出已经成为农村居民一项沉重的经济负担。在全部调查农户中，医疗支出占消费性支出的8.5％，大病户家庭则占了30％左右。一次大病的医疗费就花掉了一个家庭一年多的全部收入。重大传染病70-80是在农村，目前90％以上的农民属于自费医疗群体。全国农村参加新型合作医疗的农民为6800万人，新型合作医疗的保障水平还很低，平均补偿比例仅为32.7，即使农民参加了新型合作医疗，还远远不能解决因病致贫、因病返贫的问题。从总体来看，政府农村卫生投入严重不足。1998-2002年，政府农村卫生资金投入总量由110.34亿元增长为151.16亿元。同期，政府对农村卫生机构投入占财政支出比重由1.02下降为0.69。国务院已经提出，到2010年，要在全国农村基本建立公共卫生服务体系和新型农村合作医疗制度，这就特别需要认真研究如何完善新型合作医疗的相关政策。
还要完善对农村困难群体的救助体系，逐步提高农村社会保障覆盖面。在扶贫救助方面，目前我国农村还有2900多万绝对贫困人口，其中1200多万是丧失了劳动能力的残疾人。对这些丧失劳动能力的特困人口，要实行社会救济。
《21世纪》：目前已经有25个省市取消了农业税，与此同时，大量的县乡负债还没有解决并有可能因为税收的取消而增加，这个矛盾怎么解决？
张红宇：县乡负债的来源，主要在于乡村大量兴办企业以及合作基金会运行的失败、教育负债等。对于这些负债，从政策这个角度来讲，一是不要欠新债；二是要从根上精简县乡机构；三是国家要在乡村的教育、卫生、文化建设上，作为一个公开开支，逐步增加在这方面的投入。
温铁军：地方乡村财政的负债问题，早在没有实行减免税之前就已经明显的反映出来了。1999年农业部的七省统计推算就认为农村乡村两级的公共负债已经高达3000－4000亿。1999年前后调查的最典型的地方，乡镇级的负债高达4000万，村一级的负债最高达到500万。新的乡村负债只能是“谁的孩子谁抱走”。
因为农村的小农经济作为一种经济基础，不适合承载庞大的上层建筑，不适合承载庞大的政府系统。所以，政府越是强调在农村搞现代化，就越意味着上层建筑不适应经济基础，这是一个常识。以往农村负债基本上都是从上而下的，是行政系统下达的各项指令造成的。我的意见就是哪个部门下达的任务，哪个部门造成的负债，哪个部门负责解决，这样至少可以减掉三分之一以上的债务。现在负债问题已经很严重了，据财政部财科所的调查，去年负债额是6000亿到10000亿，比1999年增长了一倍以上。不能指望让基层自己消化，如果有关部门不承担责任的话，基层是消化不了的。
另外，很多债务是以前的一些宏观政策执行过程中造成的，比如关闭“十五小”、关闭乡村农民合作基金会并没有补偿，都是一声令下就关了，国家并没有拿钱补偿。国家对这部分的补偿大概又能减掉债务额的三分之一。剩下三分之一才是因为乡镇挥霍或者亏损造成的，这一部分就好化解了。
构建农村金融体系
《21世纪》：这次“一号文件”突出的另一个主题就是“改革”，那么如何深化农村的改革呢？
韩俊：当前，农业和农村发展仍面临着体制性矛盾的制约。特别是农民进入市场的组织化程度低和农村金融体系改革滞后的问题，是农村农业和农村发展面临的两个重大制约。我国大多数农户在生产经营活动中处于高度分散的状态，农民在市场交易过程中谈判地位低，利润分配向中间商倾斜。将小规模分散经营的农户有效组织起来，帮助他们减少或化解市场风险，是亟待解决的一个重大政策问题。如何完善中国农民合作经济组织的内部治理结构和管理制度；如何处理农民合作经济组织与政府的关系；如何创造有利于农民合作经济组织发展的政策和法律环境；如何借鉴国外有关发展和规范合作社的经验，等等，是需要认真研究的重大问题。
《21世纪》：“一号文件”特别提出了改革和完善农村投融资体制，其中金融改革是最难的一块，有消息表明，今年央行会出台关于农村金融的总体改革方案。在改革的取向上，如何进行呢？
韩俊：20世纪90年代以来，农村金融体制一直处在改革和探索阶段，但至今仍然是金融体制改革中推动难度最大的改革。1990年代中期以后，农业银行大量收缩在农村地区的机构网点，在农村金融领域的功能趋于弱化。农业发展银行功能单一，农村政策金融功能不全。农村吸收的资金流到城市的规模平均每年高大700-800亿元。在各大商业银行纷纷撤出农村以后，仅靠农村信用社系统的信贷实力，无力解决农民贷款难的问题。如何从农村实际和农民需要出发，以培育竞争性的农村金融市场，形成合理的农村金融机构体系为目标，加快改革和创新农村金融体制，是一个重大的研究课题。
刘堪：金融问题有两个解决途径，一个就是发展政策性的金融，这个是政府也要拿钱，也要“反哺”；另外，农民自己可以搞合作金融。中国的合作经营1954年就已经存在了，在信用合作、供销合作、生产合作三大合作中，是最早的，最后农村的信用合作变了质，首先是因为计划经济体制的影响，其次在于农民没有基本的民主权利。这两条非变不可，不可挽救。真正的合作经济，必须是市场起基础作用。计划经济没法合作。
张红宇：从总体解决思路上来讲就是四句话，就是要构建“功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力”的农村金融体系。第一就是要推进信用社的改革；第二，县下金融机构应该向农业倾斜；第三，国家要加大对农业的中长期信贷；第四，要研究如何将邮政储蓄用于农业方面，并进一步推进小额信贷、金融担保等组织。要构建一个完备的商业金融、政策金融和其它金融一体的农村金融网络。
我以为，最值得关注的是农村的保险问题。1990年代以来，农业保险问题非常多，各家保险公司纷纷撤离，只剩下上海和新疆建设兵团还有一点农业保险成分。从去年开始，吉林、新疆、上海、成都、？等搞了五个试点，法国？？集团进入成都，农业保险取得一定的效果。今年借助中央一号文件，要进一步建立健全农业的保险制度。从方法上来讲，可以对一个产业而不要求全行业进行保险，可以把财险、寿险捆绑在一块，并对保险实行一种补贴政策，由国家对这种保费亏损进行补贴。
温铁军：我在1990年代末期曾经做过比较完整的调查研究报告，对农村金融问题形成的基本判断，就是任何商业银行都不可能对两亿多兼业经营的小农户提供信用服务；后来，这成为一个大多数人都认同的判断。要老老实实地承认对小农的金融服务是一种政策金融，而且农村金融改革就得结合中国小农经济的特点，真正推进农民合作金融，允许按照2004年“一号文件”提出的发展多种形式的、多种所有制的金融组织，允许农村社区内部自我服务的合作金融，并给予足够的法律空间，如果盲目照搬商业金融制度，结果必会酿成大祸。
历史上小农经济就和高利贷金融是难兄难弟，以前和金融部门的人讨论，他们要么主张民间自发金融，要么主张加强监管，搞正规金融，加强国家的信用合作社体系。但其实这两种方式是两个极端。我们曾经小范围讨论，认为去年的一号文件在农村金融问题上尚未破题，今年有关金融改革的提法还是与实际有一些距离。
城镇化解决“二元结构”困境？
《21世纪》：解决“三农”问题，一个长效机制就是要逐步改变城乡二元结构，形成城市对农村发展的带动机制，这方面具体如何实现？
韩俊：可以通过推进城镇化来实现。首先，我认为，推进城镇化进程，关键是为农民进城就业创造更多的机会，为农民进得来、留得住创造更好的制度环境。若城镇化率按年均增加1个百分点计算，2020年镇化率将达到57％，城镇总人口8.28亿，比2002年增加3.26亿（包括城镇人口自然增长0.37亿）。这意味着从现在到2020年，将有2.89亿农村人口向城镇人口转化。中国农村人口向城镇转移数量之大，是世界上任何一个国家所没有过的。统筹城乡发展，形成城市对农村发展的带动机制，关键是为农民进城创造更多的就业机会，使农民在城里有长期稳定生存的手段，只有这样，城镇化水平才可能扎实地提高。为此，要对现行的一些政策措施进行清理，清除农民进城的障碍，降低农民进城的“门槛”，疏通农民进城的渠道；要高度重视依法保护进城务工农民的合法权益，重视提高农民的就业能力；要调整城市建设的思路，放宽农民进城就业和定居的条件，让外来人口逐步融入城市，有利于城市各种服务业的发展，也有利于城市社会的和谐。
其次，在城镇化加快发展的过程中，要维护好农民的合法土地权益。外出打工的农民，大多处于不稳定状态，在家乡有一块地，仍然是农民维持生计的最后一道防线。
近年来，大量征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重。因征地问题引发的信访居高不下，群体性事件时有发生。征地引发的社会矛盾不断加剧，真正原因并不是城镇化进程加快，而是土地政策方面还存在一些重大缺陷。一是政府高度垄断土地市场，农地转为非农地使用必须实行国家强制征用，征地范围过宽；二是土地转为非农地过程中的收益分配不公平，土地产权的拥有者农民的利益受到侵犯；三是土地税费结构不合理，政府重费轻税。“以地生财”已成为地方政府增加财力，筹集城镇建设资金的重要途径，成为新时期“以乡养城”的一种新形式。有关专家测算，在改革开放的20年中，大概有两万亿以上的土地出让金用于城市的建设，而这两万亿的土地出让金进入城市，并没有带来太多的农村人口向城市的稳定转移。四是地方政府用土地招商引资，由此导致稀缺的土地被大量占用。在国有土地出让过程中，随意减免地价、滥施“优惠”政策，有的地区甚至采取零地价转让，各种不规范的做法，造成一些人的暴富，助长了权钱交易，严重损害了国家利益。不少腐败和犯罪案件同土地转让和开发中存在的问题有关。国土资源部估计，80年代末以来，土地出让、转让所造成的国有资产流失最保守的估计每年也达100亿元以上，比走私造成的损失还要大。
从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策。要明确界定公共利益需要，公平对失地农民进行补偿。按照被征用土地的原用途给予补偿，这样形成的土地征用价格不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。征地补偿标准未包含土地的增值部分。征用土地的补偿包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万—3.5万元之间。现在国家每征一亩地，铁路、高速公路给农民的补偿一般是每亩5000～8000元。工商业用地对农民的补偿一般是每亩2～3万元，发达地区和城市郊区相对高一点，一般也就是每亩3～5万元。
张红宇：我觉得，第一，中国城镇化道路应该是多元的，大中小共同发展，不能片面强调大城市功能，也不能片面讲小城镇发展。城镇化应该更多地关注县域经济的发展。我当过两年的县委副书记，对这个体会比较深。中国城镇化发展到现在，真正能称之为城镇化带的就是珠三角、长三角。
第二，不要为城市化而城市化。城镇化、劳动力转移和农业现代化，互为表里，互为因果，这三张牌要一起打。必须让这在城乡间流来流去的一亿劳动力逐年留在城市。农村劳动力流出来，一是可以推动城镇化发展；另一方面，为农业现代化创造前提。
温铁军：如果说城镇化是缓解三农困境的一个主要路径，我觉得这个是对的，城镇化是一个普遍经验，这无可厚非，任何一个国家的经验也都是如此。但是中国是一个人口大国，资源小国，如果也要像欧美那样建设发展就麻烦了，恐怕资源会是一个约束因素，我国现在水、土、矿、环境这些资源已经透支了。从国土面积、水土资源条件各方面来说，没有哪个国家像中国这样以这么有限的资源支撑了庞大的城市人口。所以，我国的城市化进程需要加快，但不能太激进。
对于“融入城市”的说法，1980年代大家都比较热衷，我在1985年讨论当年的“一号文件”时，主张打破城乡二元结构，当时一些老一辈的革命家都接受，但是实际执行遇到的问题就很多。我们对这个问题认识还不够，暂时还得两条腿走路，一方面推动农民进城，另一方面稳定乡村经济。这并不等于反对城市化，我只是主张不要把问题简单化。
刘堪：1980年代，有些地方搞人为的小城镇，结果投资下去没人来，行政干预的后果是灾难性的，要在市场的基础上做合理的规划，尊重农民的选择。
粮食安全的国际和国内因素
《21世纪》：即便大力度推进城镇化进程，2010年我国农村人口仍会有7亿人左右，２０２０年农村至少还会有５亿以上的人口。在农村本身的发展是本次“一号文件”的核心，农村发展的关键又何在呢？
韩俊：在理顺城乡关系的基础上，要通过加快传统农业向现代农业的转变进程，加快农村二、三产业和小城镇的发展步伐，全面繁荣农村经济。这样，首先要确保我国粮食安全。2000年至2003年，我国粮食已连续4年产不足需。2004年粮食生产，增长9，是建国以来粮食增产最多的一年。在当年粮食产量达到9390斤的情况下，考虑到粮食库存的水平，加上适当的粮食进口，可以确保今年粮食 《“一号文件”开启“反哺时代”(第2页)》
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其次，要切实增加对农田水利、乡村道路等小型农村基础设施建设的支持力度。过去我国农业财政建设性资金中，用于大中型工程的比重较大。而与农民生产和生活直接相关的农村小型基础设施的投入严重不足。这方面的建设往往实行“乡事乡办、村事村办，以支定收“的做法，即主要依赖农民的集资和投工投劳。在取消农业税以后，要研究如何将农村小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。“让公共财政的阳关普照农村”的提法已经深入人心。然而，全国有６０多万个村庄，在短期内把农村各种公共产品或公共服务都纳入公共财政的支持范围是不现实的。如何引导农民自觉自愿投工投劳，参与各种小型基础设施建设，是不能回避的一个重要政策课题。
还要完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，加快实行免费义务教育；改善农村医疗条件，提高农民医疗保障水平。农村卫生事业虽然有所改善，但是医疗价格不断攀升，农民医疗负担重，有病看不起，因病致贫、因病返贫的现象很普遍。根据我们中心农村部最近对全国100多个村庄的典型调查，农村住院分娩率和患病就诊率仍较低，有32的婴儿是在家出生的，有78.6的农村人口是在家死亡的。从调查看，医疗支出已经成为农村居民一项沉重的经济负担。在全部调查农户中，医疗支出占消费性支出的8.5％，大病户家庭则占了30％左右。一次大病的医疗费就花掉了一个家庭一年多的全部收入。重大传染病70-80是在农村，目前90％以上的农民属于自费医疗群体。全国农村参加新型合作医疗的农民为6800万人，新型合作医疗的保障水平还很低，平均补偿比例仅为32.7，即使农民参加了新型合作医疗，还远远不能解决因病致贫、因病返贫的问题。从总体来看，政府农村卫生投入严重不足。1998-2002年，政府农村卫生资金投入总量由110.34亿元增长为151.16亿元。同期，政府对农村卫生机构投入占财政支出比重由1.02下降为0.69。国务院已经提出，到2010年，要在全国农村基本建立公共卫生服务体系和新型农村合作医疗制度，这就特别需要认真研究如何完善新型合作医疗的相关政策。
还要完善对农村困难群体的救助体系，逐步提高农村社会保障覆盖面。在扶贫救助方面，目前我国农村还有2900多万绝对贫困人口，其中1200多万是丧失了劳动能力的残疾人。对这些丧失劳动能力的特困人口，要实行社会救济。
《21世纪》：目前已经有25个省市取消了农业税，与此同时，大量的县乡负债还没有解决并有可能因为税收的取消而增加，这个矛盾怎么解决？
张红宇：县乡负债的来源，主要在于乡村大量兴办企业以及合作基金会运行的失败、教育负债等。对于这些负债，从政策这个角度来讲，一是不要欠新债；二是要从根上精简县乡机构；三是国家要在乡村的教育、卫生、文化建设上，作为一个公开开支，逐步增加在这方面的投入。
温铁军：地方乡村财政的负债问题，早在没有实行减免税之前就已经明显的反映出来了。1999年农业部的七省统计推算就认为农村乡村两级的公共负债已经高达3000－4000亿。1999年前后调查的最典型的地方，乡镇级的负债高达4000万，村一级的负债最高达到500万。新的乡村负债只能是“谁的孩子谁抱走”。
因为农村的小农经济作为一种经济基础，不适合承载庞大的上层建筑，不适合承载庞大的政府系统。所以，政府越是强调在农村搞现代化，就越意味着上层建筑不适应经济基础，这是一个常识。以往农村负债基本上都是从上而下的，是行政系统下达的各项指令造成的。我的意见就是哪个部门下达的任务，哪个部门造成的负债，哪个部门负责解决，这样至少可以减掉三分之一以上的债务。现在负债问题已经很严重了，据财政部财科所的调查，去年负债额是6000亿到10000亿，比1999年增长了一倍以上。不能指望让基层自己消化，如果有关部门不承担责任的话，基层是消化不了的。
另外，很多债务是以前的一些宏观政策执行过程中造成的，比如关闭“十五小”、关闭乡村农民合作基金会并没有补偿，都是一声令下就关了，国家并没有拿钱补偿。国家对这部分的补偿大概又能减掉债务额的三分之一。剩下三分之一才是因为乡镇挥霍或者亏损造成的，这一部分就好化解了。
构建农村金融体系
《21世纪》：这次“一号文件”突出的另一个主题就是“改革”，那么如何深化农村的改革呢？
韩俊：当前，农业和农村发展仍面临着体制性矛盾的制约。特别是农民进入市场的组织化程度低和农村金融体系改革滞后的问题，是农村农业和农村发展面临的两个重大制约。我国大多数农户在生产经营活动中处于高度分散的状态，农民在市场交易过程中谈判地位低，利润分配向中间商倾斜。将小规模分散经营的农户有效组织起来，帮助他们减少或化解市场风险，是亟待解决的一个重大政策问题。如何完善中国农民合作经济组织的内部治理结构和管理制度；如何处理农民合作经济组织与政府的关系；如何创造有利于农民合作经济组织发展的政策和法律环境；如何借鉴国外有关发展和规范合作社的经验，等等，是需要认真研究的重大问题。
《21世纪》：“一号文件”特别提出了改革和完善农村投融资体制，其中金融改革是最难的一块，有消息表明，今年央行会出台关于农村金融的总体改革方案。在改革的取向上，如何进行呢？
韩俊：20世纪90年代以来，农村金融体制一直处在改革和探索阶段，但至今仍然是金融体制改革中推动难度最大的改革。1990年代中期以后，农业银行大量收缩在农村地区的机构网点，在农村金融领域的功能趋于弱化。农业发展银行功能单一，农村政策金融功能不全。农村吸收的资金流到城市的规模平均每年高大700-800亿元。在各大商业银行纷纷撤出农村以后，仅靠农村信用社系统的信贷实力，无力解决农民贷款难的问题。如何从农村实际和农民需要出发，以培育竞争性的农村金融市场，形成合理的农村金融机构体系为目标，加快改革和创新农村金融体制，是一个重大的研究课题。
刘堪：金融问题有两个解决途径，一个就是发展政策性的金融，这个是政府也要拿钱，也要“反哺”；另外，农民自己可以搞合作金融。中国的合作经营1954年就已经存在了，在信用合作、供销合作、生产合作三大合作中，是最早的，最后农村的信用合作变了质，首先是因为计划经济体制的影响，其次在于农民没有基本的民主权利。这两条非变不可，不可挽救。真正的合作经济，必须是市场起基础作用。计划经济没法合作。
张红宇：从总体解决思路上来讲就是四句话，就是要构建“功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力”的农村金融体系。第一就是要推进信用社的改革；第二，县下金融机构应该向农业倾斜；第三，国家要加大对农业的中长期信贷；第四，要研究如何将邮政储蓄用于农业方面，并进一步推进小额信贷、金融担保等组织。要构建一个完备的商业金融、政策金融和其它金融一体的农村金融网络。
我以为，最值得关注的是农村的保险问题。1990年代以来，农业保险问题非常多，各家保险公司纷纷撤离，只剩下上海和新疆建设兵团还有一点农业保险成分。从去年开始，吉林、新疆、上海、成都、？等搞了五个试点，法国？？集团进入成都，农业保险取得一定的效果。今年借助中央一号文件，要进一步建立健全农业的保险制度。从方法上来讲，可以对一个产业而不要求全行业进行保险，可以把财险、寿险捆绑在一块，并对保险实行一种补贴政策，由国家对这种保费亏损进行补贴。
温铁军：我在1990年代末期曾经做过比较完整的调查研究报告，对农村金融问题形成的基本判断，就是任何商业银行都不可能对两亿多兼业经营的小农户提供信用服务；后来，这成为一个大多数人都认同的判断。要老老实实地承认对小农的金融服务是一种政策金融，而且农村金融改革就得结合中国小农经济的特点，真正推进农民合作金融，允许按照2004年“一号文件”提出的发展多种形式的、多种所有制的金融组织，允许农村社区内部自我服务的合作金融，并给予足够的法律空间，如果盲目照搬商业金融制度，结果必会酿成大祸。
历史上小农经济就和高利贷金融是难兄难弟，以前和金融部门的人讨论，他们要么主张民间自发金融，要么主张加强监管，搞正规金融，加强国家的信用合作社体系。但其实这两种方式是两个极端。我们曾经小范围讨论，认为去年的一号文件在农村金融问题上尚未破题，今年有关金融改革的提法还是与实际有一些距离。
城镇化解决“二元结构”困境？
《21世纪》：解决“三农”问题，一个长效机制就是要逐步改变城乡二元结构，形成城市对农村发展的带动机制，这方面具体如何实现？
韩俊：可以通过推进城镇化来实现。首先，我认为，推进城镇化进程，关键是为农民进城就业创造更多的机会，为农民进得来、留得住创造更好的制度环境。若城镇化率按年均增加1个百分点计算，2020年镇化率将达到57％，城镇总人口8.28亿，比2002年增加3.26亿（包括城镇人口自然增长0.37亿）。这意味着从现在到2020年，将有2.89亿农村人口向城镇人口转化。中国农村人口向城镇转移数量之大，是世界上任何一个国家所没有过的。统筹城乡发展，形成城市对农村发展的带动机制，关键是为农民进城创造更多的就业机会，使农民在城里有长期稳定生存的手段，只有这样，城镇化水平才可能扎实地提高。为此，要对现行的一些政策措施进行清理，清除农民进城的障碍，降低农民进城的“门槛”，疏通农民进城的渠道；要高度重视依法保护进城务工农民的合法权益，重视提高农民的就业能力；要调整城市建设的思路，放宽农民进城就业和定居的条件，让外来人口逐步融入城市，有利于城市各种服务业的发展，也有利于城市社会的和谐。
其次，在城镇化加快发展的过程中，要维护好农民的合法土地权益。外出打工的农民，大多处于不稳定状态，在家乡有一块地，仍然是农民维持生计的最后一道防线。
近年来，大量征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重。因征地问题引发的信访居高不下，群体性事件时有发生。征地引发的社会矛盾不断加剧，真正原因并不是城镇化进程加快，而是土地政策方面还存在一些重大缺陷。一是政府高度垄断土地市场，农地转为非农地使用必须实行国家强制征用，征地范围过宽；二是土地转为非农地过程中的收益分配不公平，土地产权的拥有者农民的利益受到侵犯；三是土地税费结构不合理，政府重费轻税。“以地生财”已成为地方政府增加财力，筹集城镇建设资金的重要途径，成为新时期“以乡养城”的一种新形式。有关专家测算，在改革开放的20年中，大概有两万亿以上的土地出让金用于城市的建设，而这两万亿的土地出让金进入城市，并没有带来太多的农村人口向城市的稳定转移。四是地方政府用土地招商引资，由此导致稀缺的土地被大量占用。在国有土地出让过程中，随意减免地价、滥施“优惠”政策，有的地区甚至采取零地价转让，各种不规范的做法，造成一些人的暴富，助长了权钱交易，严重损害了国家利益。不少腐败和犯罪案件同土地转让和开发中存在的问题有关。国土资源部估计，80年代末以来，土地出让、转让所造成的国有资产流失最保守的估计每年也达100亿元以上，比走私造成的损失还要大。
从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策。要明确界定公共利益需要，公平对失地农民进行补偿。按照被征用土地的原用途给予补偿，这样形成的土地征用价格不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。征地补偿标准未包含土地的增值部分。征用土地的补偿包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万—3.5万元之间。现在国家每征一亩地，铁路、高速公路给农民的补偿一般是每亩5000～8000元。工商业用地对农民的补偿一般是每亩2～3万元，发达地区和城市郊区相对高一点，一般也就是每亩3～5万元。
张红宇：我觉得，第一，中国城镇化道路应该是多元的，大中小共同发展，不能片面强调大城市功能，也不能片面讲小城镇发展。城镇化应该更多地关注县域经济的发展。我当过两年的县委副书记，对这个体会比较深。中国城镇化发展到现在，真正能称之为城镇化带的就是珠三角、长三角。
第二，不要为城市化而城市化。城镇化、劳动力转移和农业现代化，互为表里，互为因果，这三张牌要一起打。必须让这在城乡间流来流去的一亿劳动力逐年留在城市。农村劳动力流出来，一是可以推动城镇化发展；另一方面，为农业现代化创造前提。
温铁军：如果说城镇化是缓解三农困境的一个主要路径，我觉得这个是对的，城镇化是一个普遍经验，这无可厚非，任何一个国家的经验也都是如此。但是中国是一个人口大国，资源小国，如果也要像欧美那样建设发展就麻烦了，恐怕资源会是一个约束因素，我国现在水、土、矿、环境这些资源已经透支了。从国土面积、水土资源条件各方面来说，没有哪个国家像中国这样以这么有限的资源支撑了庞大的城市人口。所以，我国的城市化进程需要加快，但不能太激进。
对于“融入城市”的说法，1980年代大家都比较热衷，我在1985年讨论当年的“一号文件”时，主张打破城乡二元结构，当时一些老一辈的革命家都接受，但是实际执行遇到的问题就很多。我们对这个问题认识还不够，暂时还得两条腿走路，一方面推动农民进城，另一方面稳定乡村经济。这并不等于反对城市化，我只是主张不要把问题简单化。
刘堪：1980年代，有些地方搞人为的小城镇，结果投资下去没人来，行政干预的后果是灾难性的，要在市场的基础上做合理的规划，尊重农民的选择。
粮食安全的国际和国内因素
《21世纪》：即便大力度推进城镇化进程，2010年我国农村人口仍会有7亿人左右，２０２０年农村至少还会有５亿以上的人口。在农村本身的发展是本次“一号文件”的核心，农村发展的关键又何在呢？
韩俊：在理顺城乡关系的基础上，要通过加快传统农业向现代农业的转变进程，加快农村二、三产业和小城镇的发展步伐，全面繁荣农村经济。这样，首先要确保我国粮食安全。2000年至2003年，我国粮食已连续4年产不足需。2004年粮食生产，增长9，是建国以来粮食增产最多的一年。在当年粮食产量达到9390斤的情况下，考虑到粮食库存的水平，加上适当的粮食进口，可以确保今年粮食 《“一号文件”开启“反哺时代”(第2页)》
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