“一号文件”开启“反哺时代”

        “一号文件”开启“反哺时代”
“一号文件”的两个系列
　　《21世纪》：和1980年代的五个“一号文件”以及一个“五号文件”相比，从去年开始的新一轮“一号文件”政策的系列出台，从背景到内容有什么不同？
　　刘堪：我是过来人了。1980年代的“一号文件”，我认为解决的问题比较集中，始终围绕大包干这个中心展开的，经营体制的转换是那一个阶段的核心任务。1982年五个“一号文件”出台之后，1987年中央又出台了一个五号文件（它本来也应该是一号文件，因为时间没有赶上，变成了五号文件），这个“五号文件”把过去五个“一号文件”中的主要内容概括了一下，有告别的意思。当时以为，继续采取这种形式出台政策，好象不大适宜了，需要替代以法规、条例的形式，逐个解决问题。那时候文件更多采用纵论的形式，主要目的是要农民放心，让干部有决心执行政策。但是，这种政策性语言执行的伸缩性很大，只适合1980年代那个特定的年代。
　　吴象：1980年代的一号文件，确定了联产承包责任制，通过所有权和经营权两权分离，使农民掌握了生产经营的自主权。经过十年动乱，整个国民经济到了崩溃的边缘，当时我国九亿多人口中就有两亿五的人吃不饱饭，这是最大的问题。“一号文件”调动了农民的积极性，很快实现了经济的增长。
　　当时的“一号文件”讲总的精神，保障农民的物质利益和生产积极性，但在文件执行过程中，计划体制总的精神是压制农民的，通过廉价收购农民的农产品，利用“剪刀差”实现工业化的原始积累，但是农民没有分享到工业化的成果。对国务院各个部门、各个下属单位出的文件，老百姓给它一个笼头的称呼叫“二号文件”，“二号文件”更多地体现了部门利益，很多和一号文件是相矛盾的，主要原因在于当时的计划经济下对农业农民的歧视没有从体制上根本改变。甚至一些农民反映，“一号文件很好，二号文件好狠”。
　　后来，邓小平南巡讲话之后，提出建设有中国特色的社会主义市场经济，才把体制的问题逐渐解决，但计划经济体制并没有从根本上得到解决，城乡分割、二元结构的状况没有从根本上改变。正如同这次“一号文件”开头所讲的，我们“必须清醒地看到，农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，农村改革和发展仍然处在艰难的爬坡和攻坚阶段，保持农村发展好势头的任务非常艰巨。”
温铁军：1980年代的“一号文件”，既是两次思想解放大讨论的产物，也是贴近农村当时改革和发展实际的大量调查研究的结果。因此，当年提出的政策具有相当重要的实际意义。虽然当年曾经有“三五牌”干部――50年代参加工作，50多岁，50元工资――的阻挠，但大多数农民还是得到实惠的。现在的实际情况是，利益结构已经形成并且固化，而且农村基层贯彻落实“一号文件”也缺乏载体，因此非常困难。去年的一号文件贯彻，中央政府强调减免税、两减免、三补贴，这些本来是可以落实的，但是到基层去了解，很多农民不知道。实际遇到了就像80年代“三五牌”干部相类似的问题；而且据了解，在各个不同的部委之间，也因为不同的利益而存在执行上的阻力。
　　前年我说过，本届政府要化解“三农”困境“任重道远”，这说的是后半句话，前半句话其实就是“积重难返”。在去年一号文件出台的时候，有的媒体报道我说“似曾相识燕归来”，但也没有人注意，那前半句话叫做“无可奈何花落去”。也因此，我看这次的一号文件实事求是地强调农村问题严重，有重大历史意义，在很大程度上回归了十一届三中全会提出的思想路线，给我们正视现实奠定了基础。
　　《21世纪》：相比以前“纵论”的形式，这一轮“一号文件”的特点是，从去年开始，中央高层计划每年的“一号文件”关注“三农”问题的一个主题，最后成为一个“体系”，对于这种形式，我们怎么看？
　　吴象：我觉得这一点非常好，2004年出台的一号文件，胡锦涛要求把农业放到全党工作的重中之重，即从整个战略上、体制上解决问题，农业不仅是经济工作的重点，而且是全党的工作重点，各部门都要服从，更要解决歧视农民的思想。这个“一号文件”系列比1980年代几个老的一号文件含金量要大，也得到了比较好的进展。过去中央也提“多予、少取、放活”，但是中央财力有限，真正能补贴到农村的钱是很少的。
　　张虎林：对。2003年1月胡锦涛在中央农村工作会议上做的报告，明确“重中之重”的说法，标志着中央在战略部署上做出了重大调整。以前提农业、农村、农民问题比较多，但是基本上停留在口号上，用一号文件来落实中央对全党工作的部署，才真正把各个部门的工作重点明确下来，这对杜绝为部门利益、小团体的利益提供了政策保障。
　　“农民增收”与“提高综合

        生产能力”
《21世纪》：去年旨在农民增收的“一号文件”取得了哪些成绩？
　　张红宇：去年一号文件的主题是增加粮食生产的同时解决农民收入的问题。从效果上来看，盘点去年的农业形势，　　实现了几个方面的目标：
　　第一个方面，粮食生产目标。前年粮食产量是8613亿斤，去年达到了9390亿斤，超额完成9000亿斤的预期目标，这是建国以来增产幅度最大的一年。前年，我国耕地播种面积是14.9亿亩，去年粮食增播了3000万亩，增产了777亿斤。
　　第二个方面，农民收入目标。农民年人均收入前年是2622元，去年提出的目标是农民收入增长5％以上，结果去年每位农民年收入是2963元，增加了300多元，实际增长了6.8％，2004年成为了我国农民增收速度最快，增长绝对量最大的一年。
　　第三个方面，农村体制改革在一些方面有较大突破。粮食流通体制改革上，全面放开市场，放开经营，改革力度相当大。税费体制改革上，减免了农业税，特产税，用不了五年，估计三年将全面取消农业税，去年农业税费减免，农民少支出了302亿。中央拿出三笔钱对农民进行补贴，实施粮食直补、粮种补贴、农业机械化，共支付了450亿。
　　还有农村信用社改革也取得了一定成绩。土地征占用制度的改革方面，国务院在去年10月底出台了“28号”文件，严格界定土地征占用的范围，大幅度的提高对农民的补偿。
　　第四个方面，解决了农民工工资欠款，改善了农民外出务工环境。去年共清欠农民工工资330亿左右，已经解决了2003年98％的拖欠农民工工资的问题。
　　第五个方面，干群关系在去年得到缓解。过去农民负担过重，引发的农村恶性事件非常突出，去年农村税费改革，加上其它国家优惠政策实施，大大的缓解了农村社会矛盾，由于农民负担导致的恶性案件大大的减少，是改革开放以来恶性事件最少的一年。
　　《21世纪》：目前，“三农”还存在哪些难题待解？
　　张红宇：存在的问题和今年政策也有直接关系。
　　第一个问题是粮食生产的基础还非常不稳定。我国的粮食还存在400多亿斤的缺口，产量是需求量的95％。同时耕地减少和需求增加的趋势是不可避免的，这一增一减，对于粮食生产的综合压力是很大的。
　　第二个问题是城乡之间的收入差距依然是扩大的。尽管去年农民收入增加300多元，但城市居民收入去年增加了900元。前年城乡收入差距是1：3.23，去年城乡差距也没有缩小，还是1：2的关系。实际上，包括各种福利和保障在内，现在城乡收入之比是1：6的关系。除了城乡之间的差距，还有区域之间农民收入的差距，最富的上海，最穷的贵州，现金收入之间相差五倍；农民内部的差距也是很高的。
　　第三个问题，农业科技对农业粮食增产，对农民增收的作用还很有限。科技对于农业的贡献能力越来越重要，但是近些年突破性的农业科技发明很少。实行市场经济后，农业技术的推广体系、流通渠道等仍没有改变。
第四个问题，农业的资源压力很大。我国耕地资源是世界平均水平的三分之一，水资源是世界平均水平的四分之一，现在中国耕地已经减少到19.5亿亩，用占世界9％的土地养活世界21％的人口。
　　第五个问题，农村改革还任重道远。包括投融资体制改革，土地征占用制度改革，农村税费制度改革及后续制度建设，都有不少新问题。
　　最后一个问题，就是我国现在已经进入WTO后过渡阶段，世界农业对中国农业的挑战和压力会更大。与我们原来的判断不同的是，进口粮食并没有想象的那么多，出口的农产品也没有想象的那么难。
《21世纪》：今年中央一号文件的重点是“提高农业综合生产能力”，其背景和意义何在？
　　张红宇：中央决定把主题确定为农民综合生产能力的提高，一共提出了九个方面，27条，有针对性的解决农业的问题，继续加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展。
今年中央之所以把一号文件的主题确定为粮食综合生产能力，是因为解决好综合生产能力，既解决了当前问题，也是解决了长远问题。目前存在的农村问题中，最核心的问题就是粮食稳定增产和农民增收的两个长效机制没有完全建立起来。
　　张虎林：2008年一号文件，对于如何提高农业综合生产能力做了方方面面的规定，目的还是要解决“三农”这一根本问题。
　　首先，“三农”问题是我们国家所有问题中最根本的问题，三农状况的好坏直接制约着国民经济的发展；其次，“三农”问题是整个社会稳定和发展的基础，要建立和谐社会主义社会，决定的因素是三农；三农是我国政权建立和稳固的基础，三农问题不仅是重大的经济问题，更是重大的政治问题。
　　工业反哺农业时代到来（小标）
　　《21世纪》：今年的一号文件突出体现了对农村扶持力度的加大，进一步落实“多予少取放活”的方针，这是否对工业反哺农业趋势的一个长期落实举措的开始？
　　刘堪：从去年一号文件开始，应该说农业政策已经进入“反哺“阶段。去年是直接增加了农民的收入，今年是直接补到农业生产建设。解决这些问题，是多年以来我们所呼吁的。
　　国际上有一个共识，就是人均国民收入到了600－1000美元这个阶段，应该城市支援农村、工业反哺农业。按照这个标准来说，我国的“反哺”措施，完全是必要的。当然，我国工业化还没有完成，就是说我国的农业资源向工业转移这个过程还没有完成，比如说土地、劳力。现在政府采取的措施，大量的是逆市场调节的措施，通过行政手段来补贴农业和农民。农村的问题的完全解决，只靠政府拿钱是不行的，还要想着如何把农民从农村转移出来，如何提高农民的素质等，这些问题不解决好，国家的补贴只能是事倍功半。
　　韩俊：改变农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中所处的不利地位，加大公共财政支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民是大势所趋。
　　胡锦涛总书记在十六届四中全会上明确提出了“两个趋向”的重要论断，即：在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的倾向。在去年召开的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记又明确提出：我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。“两个趋向”的重要论断是对国际发展经验的精辟总结，是对我国经济发展阶段的科学判断。2004年我国二三产业占国内生产总值的比重达到了85以上，财政收入达到2.6万亿元。尽管我们现在农村人口还占多数，还不可能像发达国家那样通过大量补贴来解决农民收入偏低问题，但我国在总体上已具备了到了反哺农业、支持农村的实力。我认为，目前公共财政对农村公共产品或公共服务领域投入不足，总体覆盖力度不够，城乡差距较大。应当更加自觉地调整国民收入分配格局，更大幅度地调整政府财政支出结构，更加积极地支持“三农”发展。
　　张红宇：纵观世界各个国家工业化的过程，进入工业化中后期阶段以后，依靠农业提高工业化是一种普遍的趋向。
　　去年我国GDP增加到13万亿，突破了1.5万亿美元；财政收入已经达到了2.6万亿；城市化水平前年已经达到了40.5％，去年肯定是41％了；我国农村劳动力前年是4.89亿，其中种植业、林业、畜牧业、水产业一共大概需要2亿劳动力，乡镇企业吸纳1.38亿劳动力，这一共是3.38亿，大概还有1.5亿的剩余劳动力。这1.5亿剩余，加之去年已经达到10260万跨乡三个月以上的劳动大军，大量分布在二、三产业，目前我国二、三产业在GDP中的比重已经突破了85。这都表明中国已经确确实实进入工业化的中期阶段，理所应当借鉴国外发达国家的经验，开始对农业进行反哺，以工支农、以城带乡。
　　温铁军：从历史角度看，我国以前是从农业提取积累来支持工业化，这在薄一波同志《若干重大历史问题的回顾》中已经很清楚的解释过。在1950年代初，为了加快工业化，我国只能从农业提取积累，这一问题历史上已经有定论。80年代就有很多学者测算过，在1978年改革开放之初，中国当时国有工业固定资产总规模是9000亿左右，其中从农业提取的积累是6000亿左右，也就是说中国最初的工业化的原始积累主要来自于农村，这一点20年前就是有共识的。
　　目前，城市反哺农村也已经具备条件，去年中央财政增收了5500亿。自从1990年代以来，国家的财政投资基本上是以城市为主的，但是，从2003年开始，胡锦涛总书记当时就提出要把新增财政用于公共品的开支，主要用在县以下的基层。最近胡锦涛总书记把它强调为“两个反哺”，这个完全是符合现实客观需求的。
　　“反哺”的矛与盾
　　《21世纪》：工业反哺农业，可以从哪些方面着手呢？
　　韩俊：首要的一点就是要“以税惠农”，让农民长期休养生息。农村税费改革试点在全国推开后，据统计测算，2003年全国农民因此得到的好处约为650亿元，减负幅度在30以上，基本实现了村村减负、户户受益。2003年全国农业税及附加收入460亿元。农业税收入占全国税收收入

《“一号文件”开启“反哺时代”》