当前西方国家教育市场化改革述评

    西方各国自80年代以来所掀起的声势浩大的教育改革浪潮眼下还在持续进行。各国教育改革所要解决的问题既有不同点,也有共同之处,后者包括教育体制僵化,效率低下,质量不高等等,这就决定了它们所采取的改革措施具有某些一致性和相似性。其中为大多数国家所共同具备的一点,就是与过去相比,各级各类教育的市场化倾向和特征越来越明显,成为教育改革的一个突出现象。本文试图就此作一分析。
    一、教育市场改革的由来背景在本世纪80年代之前相当长的时期里,即便是在西方发达国家这样市场化渗透到社会生活的各个领域,各种社会活动极具商业色彩的社会里,谈论教育的市场化应该说是没有什么市场的,引不起太多人的响应和赞同。从实践上看,几乎所有国家的政府都将教育当作一项公共的事业,把办教育作为政府天经地义的职责来看待。然后,近十几年来情况却发生很大的变化,各国政府虽未放弃自身对教育的职责,但教育的市场化已不再是什么新鲜的或敏感的话题,它已成为各国教育改革的一个重要内容。如果加以分析,这其中的原因是复杂多样的。
    (一)主要的理论依据教育市场化的理论依据,可以追溯到17世纪英国自由主义经济学家霍斯和洛克的思想以及19世纪亚当.斯密关于市场和政府作用的论述。但近年来教育市场化改革的理论的直接依据主要是来自战后西方一些着名经济学家有关理论。
    美国当代着名经济学家、芝级哥大学教授、诺贝尔奖获得者弗里德曼(MiltonFriedman)因其地位和影响,被看作是教育市场化的代言人和重要代表人物。作为教育市场化的积极倡导者,早在1955年,他便发表了《政府在教育中的作用》一文,该论文后收入其1962年出版的《资本主义与自由》一书中。弗里德曼提出了如下主要观点。第一,上个世纪后半叶以来建立起来的公共教育制度是一种政府的垄断。由于对其缺乏必要的市场竞争的约束,无论从经济从社会还是从教育上看都是失败的,因为它导致效率低下,资源浪费。学校对学生,学生对自己的学习均不负责。要改变这种状况,通过以往的改革措施是无效的,唯一的出路是走市场化的条件。他分析说,使教育向市场化过渡,必须具备三个要素或条件:一是要在"消费者"(consumers)和"生产者"(producers)中形成市场观念;二是要形成取代免费集体服务的市场交换关系;三是建立起全国统一的生产者机构市场,在这个市场中所有的机构(无论私立还是公立的)均是独立的和竞争的企业,社会无论是对私立的还是公共的机构都应一视同仁。在他看来,只要通过适当的措施,这几个条件便可具备。第三,教育市场化改革的措施。在基础教育方面,他主张废除义务教育的立法。他虽不反对国家将公共资金用于教育事业,但认为形式加以改变,应从目前的对公立学校的直接补助改为由政府向学生家庭直接发放教育凭券(voucher)的办法。其基本的运行机制是:家长取得政府发放的教育凭券,其子女可借此进入经政府认可的学校就读,政府可借此来维护对教育的最低限度的资助。家长在为其子女作决定时可以进行自主的选择,只要进入政府认可的学校即可,而不必考虑是公立学校还是私立学校。政府的作用是确保学校维护最低的办学水准。在市场条件下,公立学校与私立学校处在相同的竞争位置,二者都只有在满足"消费者"需要的条件下才能获得生存与发展。在高等教育领域,他同样主张进行市场化的改革。认为无论是私立还是公立高等院校均应向学生全额收取学费。政府对公立院校的资助也必须采取教育凭券或贷款的形式,由学生自主地选择就读的院校,学生将来就业后归还所欠款项。
    弗里德曼观点引起人们的关注,但在校长一段时间里并未被各国政府所接受。直到80年代末期,他的理论才开始广为流行,并对西方国家政府教育政策的制定产生影响。
    教育市场化改革的另一积极鼓动者是着名经济学家海耶克(F.A.Hayek)。他从60年代起便将经济学理论运用于教育领域,在西方国家有着广泛的影响。他认为,市场是教育活动的基础和依据,应将市场的竞争原则运用于教育领域。对学生进行选择的唯一途径是竞争和市场过程。正如西方学者所分析的那样,他所赞同的唯一的平等形式是市场公平(marketequity),即在教育市场中进行竞争的权利。而不平等是一种完全正常的社会现象,它是促进一个社会经济发展所不可或缺的。片面强调社会正义(SocialJustice)会促使人们对市场秩序发生怀疑并产生各种不切实际的期望。如果没有了竞争,整个社会的秩序就会受到威胁。他认为,不存在用以决定谁该接受进一步教育的所谓"公平"的教育依据。不必通过教育手段对学生进行选拔,因为影响学生学习成绩的因素不可能被充分认识。他反对社会上流行的观点,即应尽量使每个学生在教育上获得成功。他认为,政府绝不可以为所有有能力接受高等教育的人提供资助。多少人需接受高等教育完全是由市场来决定的。他还认为,国家对教育的投资规模不应受非经济的各种社会因素的影响,而完全应由教育投资的回报率来决定。所以,他不赞同那种认为应尽可能促使所有学生在学习上获得最大限度成功的观点。他指出,一个社会如果要从有限的教育投资中得到最大限度的回报,就应该将投资集中于少数尖子的高等教育。
    在英国,教育市场化理论也十分活跃。早在1964年,英国经济学家皮科克(AlanPeacock)和怀斯曼(JackWiseman)也提出了不必由国家投资教育,而应通过给家长凭券、资助或贷款的方式在自由市场状态下进行自由选择的主张,这在60年代热衷于教育的民主化和机会均等的英国并未得到多数人的支持。在此后若干年间,持相同或相近看法的虽大有人在,但只是到了80年代中后期以来,随着社会客观环境的变化,市场化才开始受到许多人的推崇,人们开始将此当作教育改革的重要途径。
    值得注意的是,进入80年代以来,主要西方国家中的社会政治思潮发生了较大的变化。突出的现象是以新保守主义(Neo-conservatism)和新自由主义(Neo-liberalism)为主要哲学体系所组成的"新右派"(NweRight)在社会政治思潮中占据了支配地位。在保守主义和新自由主义中,尤以后者强调鼓励开展竞争,允许个人进行自由选择,减少政府对社会部门的干预,加大市场化的力度,提高社会的总体效益。弗里德曼、海耶克等人所极力倡导的教育市场化的主张在当时的社会背景下并未引起人们的广泛关注。而在近年来却风行开来,不能不说与这种社会政治思潮的变化有直接的关系。
    (二)经济因素的影响从经济的角度来分析,从50年代到70年代初,是西方国家经济发展最为迅速的时期。受经济快速发展的刺激、建设福利国家理念和对教育促进经济发展的功能的全新认识,在许多国家,无论是政府还是民间,均把公共资金用于教育看作是天经地义的事情,教育常常与医疗和生活保证等基本社会福利相提并论。各国政府纷纷加大对教育的投资力度。无论是从教育投资的总规模上看,还是从教育支出在国民生产总值和政府开支中所占的比例来看,均达到了历史的最高水平。这一时期各国公共教育获得了大量的资金。遗憾的是,这一黄金景象并没有持续太长时间。进入70年代后不久,在西方各国经济不景气的重击之下,西方各国的财政负担日趋沉重,各国政府对支付包括教育在内的各种庞大的公共开支感到力不从心。在这种情况下,削减教育经费便成为各国政府的普遍做法。于是,教育领域便呈一派萧条景象中。
    在经合组织国家中,除少数几个外,政府对教育的投资在国内生产总值(GDP)中的比重均多年来呈逐年下降的趋势。如从1975年至1986年,在主要发达国家中,除挪威、瑞典和奥地利等少数几国外,大多数国家均呈下降趋势。丹麦从7.8%下降至7.5%,荷兰从8.1%下降至7.0%,加拿大从7.1%下降至6.5%,美国从5.4%下降至4.8%,日本从5.4%下降至5.0%,联邦德国从5.4%下降至4.2%,英国政府的教育开支在国民生产总值中比重也由1980年的5.6%下降到1986年的5.2%。各国教育经费减少的直接后果是造成教育投入不足,进而影响到

教育量的发展和质的提高。
    出于经济上的原因,各国政府开始寻求对策,以求得在不增加公共开支的情况下来维持和发展本国的教育事业。正是在这样一种经济环境下,教育市场成为一种选择。
    (三)教育因素的影响从公私立学校的比较来看,公立学校处在较为不利的地位。这主要反映在以下几个方面。第一,从办学效率来看,显然各国公立中小学的办学条件,如生均经费、教师工资、班级规模和教学设备等诸多方面都得到极大改善,但效率普遍不高。例如,美国公立学校年生均经费由1960年的2035美元上升到1990年到5247美元(以1992年至1993年不变价格计算)。相比之下,私立学校的生均培养经费只有公立学校学生的50%-75%。据分析,造成这种状况的主要原因是私立学校建立起了较为完善的成本核算的机制,注重投入产出效益。第二,从办学的质量来看,近年来大量公私立学校学生学习成绩比较的研究表明,公立学校学生学习成绩从1961年至1991年一直呈下降趋势。1990年,约33%的公立学校学生参加了SAT测验,平均分为896;同年,私立学校67%学生参加此测试,平均分为932。反映社会公众对教育态度的盖洛普民意测验连续多年一直表明,大多数人对公立学校教育环境和教育效果开始使人们感到,在各种改革措施均难奏效的情况下,应该从体制上寻找原因。这使得不仅市场改革的鼓动者加大了声调,甚至连一些原先对市场改革持消极态度的人也改变看法,转而支持市场的改革措施。第三,公立学校逃学、暴力、吸毒等问题十分严重,教师士气低落,相比之下,大多数私立学校在教育质量上具备较高的水平,校园中也较少出现各种不良行为。例如,澳大利亚私立学校12年教育中的在学率平均为80%,而公立学校仅为30%。
    因此,从教育体制内部两种类型学校的横向比较来看,对私立学校较为有利。一些人指出,私立学校之所以成功。关键之处在它是以市场化的公平竞争为发展动力的。而公立学校正是缺少这个。他们提出,保持教育制度和学校教育活力的最重要的因素就是竞争,这也是保证教育质量的重要前提和条件。对于广大消费者来说,竞争最为实际的意义在于,假如你对卖方--某所学校提供的服务不满意,你可以选择为手段,选择另一所你所满意的学校。要竞争,就要形成开放的市场,这就要求不仅要打破公立学校对教育市场的垄断,在政策上将两种学校公平对待,而且要在公立学校系统内部引入市场竞争机制,对公立学校的办学体制进行改革。
    二、教育市场化改革的途径和措施
    在近年来西方国家教育改革过程中,以市场化为导向的特征日趋明显。从市场化所涉及的领域来看,在宏观上涉及到国家的体制,在微观上涉及到学校的运行机制。就这二者而言,各国均采取了不少改革措施,发生了较大的变化。就中小学领域而言,大致可以归纳为下述几个方面。
    (一)改革公立学校的办学体制和模式在战后历次教育改革中,各国对公立中小学的办学体制少有触及。近年来,这种情况已经开始改变。一些国家开始探讨在不改变公立学校性质的情况下对其办学模式进行改革。如近年来英国许多公立中小学相继脱离地方教育当局的管辖,成为接受中央政府直接拨款的学校。这些学校获得了办学经费的管理权和使用权、人事权,比以往能够更加独立地进行管理和决策,并要在办学质量上达到规定的要求。一种有别于以往的新的公立学校办学体制正在英国形成。
    在美国,各州也在不断探索如何改革公立学校的办学体制。80年代以来出现的学校有:"选择性学校"(AlternativeSchool)、"有吸收力学校"(Magnerschool)和"二次机会学校"(SecondChanceSchool),其主要做法是对现有的公立中小学进行改造,学校通过与政府部门签订合同,订立招生、课程、办学质量和财务等方面的标准,来换取政府的办学经费。这样做的目的是促使中小学形成维持和提高办学质量的动力和机制。据统计,到1997年上半年,美国已有约30个州出现了特许学校,总数超出700所。这一新型学校的出现表明美国传统的公立学校的办学体制正在发生前所未有的变化。
    (二)扩大家长和学生的教育选择权利从目前西方国家教育改革的实际来看,教育选择主要有两种形式。一种是将公立学校本身看作一个开放的系统,允许人们在公立学校系统内部,亦即不同公立学校之间进行选择,以改变长期以来学生及其家长在教育方面始终处于被动接受地位的不利状况,赋予他们主动的选择权利。在这方面,典型的有英国所实施的"入学开放"的入学新政策。根据这一政策,教育被看作是一个开放的市场,家庭是这个市场的消费者,家长可以根据学校的办学质量来为自己的子女选择学校就读,而不必受过去按片就近入学的限制。采取这一措施的根本目的是鼓励学校为了吸引学生而相互开展竞争,优胜劣汰,以提高教育的整体水平。近年来,美国的一些州也已相继采取了与此类似的允许家长在居住的地学区内或跨学区学校间为其子女自由选择学校就读的措施,前者叫做"区内选择方案"(Intradistr-ctpians),后者叫做"跨区选择方案"(Inter-districtplans)。这一做法目前有逐步推广的趋势。
    另一种是更大范围的既可在不同的公立学校之间也可在公私立学校之间进行选择的做法。如英国在多年前就已经实施了"公助学额计划",对选择私立学校就读的学生予以补助。在丹麦和荷兰等国,长期以来也一直存在允许学生在公立与私立学校之间进行选择的做法。美国一些地区在改革中也采取了为学生家庭发放教育券的方式,允许他们自由选择学校。1991年,美国出版了由查布(J.E.Chubb)和莫(T.M.Moe)撰写的《政治、市场与美国学校》一书,引起美国教育界很大的反响。在这本书中,作者明确提出,在所有吸引人们注意的改革措施中,唯有符合市场规则的选择才能够解决美国的教育问题。
    (三)完善中小学内部的管理机制80年代中期以来,无论是实行中央集权教育行政管理体制的国家,还是采取地方分权制的国家,都将扩大学校的办学自主权当作教育改革的一项重要措施。共同的做法是将许多原属于地方教育行政部门的权力直接下放到学校,给予学校更大更多的办学自主权。近年来一些国家纷纷推行的所谓"学校管理的地方化"(LocalManagementofSchools)的改革,就是一个例证。
    在学校内部的管理方面,各国纷纷从改革学校运行机制入手,使之更为规范化和民主化。突出的措施是实行和完善学校董事会机制,并在学校董事会或管理委员会成员组织中规定了校长、教师、家长和社会人士组

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