陈锡文：中国农村的五大问题

        陈锡文：中国农村的五大问题
中央财经领导小组办公室副主任、中农办主任陈锡文今年是中国农村改革的第26年，26年的改革使中国农村发生了深刻变化，当然也有许多问题没有解决。同时，解决了老的问题也会生出许多新的问题，有些还相当尖锐。如果历数这些矛盾和问题，可能会排出相当长的单子。我想最主要的有五个方面。
　　农民收入的增长问题
　　提高农民收入有很多制约因素，但最主要的是两个问题：一是如何扩大农产品市场，使农产品在市场上有一个稳定的价格；二是如何转移农民的就业，使农民能够从非农产业中、从城镇中获得更多的收入。
　　近一段时间来农民收入的增长非常困难。从1997年到2003年这7年时间中，农民的人均收入每年平均增长4。如果从全球的角度来看，增长4是很不错的水平了，但是从中国的实际情况来看，就会引出很多矛盾。
　　首先，增长4就没有实现国家《十五计划纲要》提出的农民增收目标。《十五纲要》规定：“十五”期间，农民人均收入增幅每年达到5，但是三年过去了都没有实现。
　　第二，过去六到七年之中农民收入只增长了4，但是城镇居民的收入却每年增长8，因此城乡居民之间的收入差距是在不断地扩大。如果从1998年算起，6年时间里农民的人均纯收入总额增加了532元，但是城镇居民在这6年中人均可支配收入增加了3312元，也就是每年增加了552元，这就是说农民6年的收入增加总额比城镇居民平均一年收入的增加额还要少20元，这当然是个非常尖锐的矛盾。
　　但是更突出的问题是这几年农业没有让农民增收，不仅没增收，而且减收。中国农民的人均收入目前大概有45是来自农业，这个比例比8年前大概下降了18个百分点，也就是农业收入在农民收入中的比重在不断下降，而且绝对额连续7年来也是在减少。中国农民收入来自农业部分最高的是1997年，那一年平均达到了1276块钱，但是从1998年到2003年，就没有一年再达到过这个水平。从这个角度去看，在农民收入中制约农业收入增长的一个非常大的问题就是农产品的市场问题，其中粮食价格到去年10月底为止连续84个月是下降和低迷的，也就是粮食市场很难扩大，其他的农产品也有类似的问题。我们曾经做过一个分析，把2001年的指标和1996年的指标相比，城镇居民的人均可支配收入在这五年中平均增加了2020元，但是每个人用于粮食、植物油、肉类和蔬菜的开支2001年却比1996年人均减少了131．2元。在这样一个背景下，农民要想从农业中增收是非常困难的。于是就一定要考虑向非农产业、向城镇的转移。
　　但是，被寄予很大希望的乡镇企业在过去这几年中，尽管生产、产值、利税都在增长，但是就业却很少增长。1996年中国乡镇企业中从业人员的总数是1．3508亿，到2002年为止，就业水平一直没有达到过1996年的这个指标，到了去年略有增加，比1996年增加了63万人。所以可以这么说，乡镇企业在过去的7年中几乎没有增加就业。于是大家就看到了越来越汹涌澎湃的农民进城的民工潮。
　　提高农民收入有很多制约因素，但我想最主要的是两个问题：一是如何扩大农产品市场，使农产品在市场上有一个稳定的价格；二是如何转移农民的就业，使农民能够从非农产业中、从城镇中获得更多的收入。这两方面确实都存在很多的矛盾，要想解决，是一件难度非常大的事情，所以不可能指望短期内农民收入很快就会实现突飞猛进的增长。
　　粮食问题
　　当前的粮食问题开始凸显，并不是说现在的供求有问题，而是指中国现在到底还有多少粮食生产能力。
　　从90年代后半期以来，中国曾经经历了5年粮食丰收的可喜局面，因此到90年代末就整个国家来说，实现了粮食总量供过于求的局面，库存明显增长。由于有了巨大的库存，所以在过去几年中持续四年粮食产量下降并没有影响市场的供给，甚至粮价都没有回升。在这个背景下，很多人认为中国没有长期粮食问题，或者粮食不是个大问题。但是我觉得从去年年底粮价开始上涨实际上又使得中国长期存在的粮食问题凸显出来。一个非常重要的指标是去年的粮食总产量只有8613亿斤，而去年各个方面预测的总需求是8760亿斤，所以，粮食的产需缺口是非常大的，必须动用库存、增加进口，否则市场马上就表现出来了。
　　我知道经济学界都说当粮食短缺的时候价格就上涨，价格上涨农民就会多种粮食，因此粮食矛盾自然就会很快地解决。这种判断的基础是在我们有足够的粮食生产能力这一点上。我觉得这个逻辑是对的，但客观上很多实际问题不一定这么表现出来，我之所以讲当前的粮食问题开始凸显，并不是说现在的供求有问题。我想需要认真研究的是我们现在到底还有多少粮食生产能力。
　　90年代后期我们确实曾经有过3年粮食产量超过1万亿斤，在很多人的印象中，中国有1万亿斤的粮食生产能力，但是我说现在可能没有

        那么多。到底有多少，需要认真分析研究。去年国土资源部公布的中国实有耕地面积是18．51亿亩，和1996年底相比，耕地面积整整减少了1亿亩，这是一个基本情况，而且按我自己的调查和掌握的实际状况来看，我觉得减少1亿亩是一个最低限度最保守的估计，实际远远不止。当然减多少，我说不出来，但是绝对不止1亿亩，仅退耕还林，到去年年底就已经退耕了1亿零800万亩，当然还有其他的地方要占地。第二个指标就是粮食的播种面积，去年的粮食播种面积是14．9亿亩，历史最高水平1998年是17．06亿亩，减少了两亿多亩的播种面积。第三个指标就是粮食的总产量，我刚才讲到去年的粮食总产量8613亿斤，而最高的1998年是1万零246亿斤，年度之间的粮食产量下降了1633亿斤。第四个指标就是单位面积的产量。单位面积产量最高的时候按播种面积计算1998年正好是300公斤，600斤，去年是289公斤，减少了11公斤。第五个指标就是人均粮食拥有量，1996年是人均粮食拥有最高的一年——824斤，去年的人均粮食拥有量只有667斤。第六个指标是库存。2001年初的时候库存最高，大概是5200多亿斤，现在明显下降了，降到多少还不知道，但是马上能想到的一个现象就是从2000年开始，我们的粮食产量就没有达到过9200亿斤，而总需求在9600、9700亿斤以上，去年供给又降到了8600亿斤，所以这几年每年都要动用几百亿斤甚至上千亿斤的粮食库存，因此库存实际上是只进不出或者进的少出的多，所以，如果不促使粮食生产尽快有一个恢复性的增长，中国很快会面临非常严峻的粮食供求矛盾。
　　在这一段时间的调查中我也遇到以下一些现象：比如说我到发达地区，也就是我们经常讲的粮食销区，从当地的决策者到部门的负责人都跟你讲这一条：我不怕，我有钱，我有钱就能买到粮，所以不用跟粮着急。这是沿海发达地区的态度。第二就是13个粮食主产区，能够向外调出粮食的主要是这些地区，但是到这些地区去调查，所有的干部都讲，粮食搞多了很吃亏，卖不出去放在库里，又要压资金又要付利息，最后还可能造成严重的亏损。所以他们说：你放心，我们最多就是没粮可卖，但我自己肯定是够吃的。剩下10个省份就是我们所说的产销平衡地区。这些省份的领导就更简单：我从来就没有给过别人粮食，也没有要过别人的粮食，所以不用管我，我们自顾自就可以了。因此，没有一个地方愿意多生产粮食。这是最关键的问题，中国最终还会出现粮食供需的突出矛盾。
　　农村土地问题
　　现行征地制度的最大弊端就是“我卖你的地我可以赚钱”。不解决中国的征地问题，无论是对于农业生产能力的保护还是对农民的利益保护，都存在非常大的隐患。
　　土地有两个层面的问题，一个是农村自身的土地制度问题——农地制度问题。中国的农地制度是和中国农村的基本经营制度联系在一起的。宪法里有规定，农村实行以家庭承包为主统分结合的双层经营体制是中国农村的基本经营制度。这是宪法规定的，但是你到基层去就会发现，没有多少干部读过宪法里这句话，或者读完了忘得最快的就是这句话，因此基层干部不断地折腾农民的土地，土地的承包纠纷层出不穷。正是由于这样一个原因，去年3月1日开始实行了中国新通过的一个法律，就是《农村土地承包法》。《农村土地承包法》里相当重要的一条叫做“在承包期内发包方不得收回承包土地”；还有一条叫做“在承包期内发包方不得调整土地”。但是可以坦率地说，这两条执行得很不好。
　　土地问题第二个层面就是土地的征用，也就是农地转为非农地，现有的制度应该说存在着很大的缺陷。农地转为非农地在中国一个基本的前提是它必须改变所有权，由政府征用集体土地之后才可以进入建设用地的市场，这是一个最基本的制度，这个制度在过去引出的矛盾不大，原因第一就是过去城市化的进程很慢，农地转为非农地的规模很小；第二在计划经济条件下政府征用了农民的土地就要改变他的户籍，农转非，提供商品粮，就要给他提供住房，提供工作，都由政府包下了，所以那个时候农民对于国家征地是欢欣鼓舞的。但是现在情况有了非常大的变化，一是城镇化的用地数量急剧扩张；二是市场化条件下对农民的补偿和安置对农民来说利益损失很大。
　　因此征地制度必须进行改革。这在去年10月召开的中国共产党第十六届三中全会上已经明确提出了改革的基本方向，就是三句话：实行世界上最严格的耕地保护制度；保障农民权益，控制征地规模；严格区分公益性用地和经营性用地。
　　当然要解决这个问题涉及到的矛盾是非常大的，因为它涉及到许多实实在在的利益。为了清理整顿市场，“五一”前国务院发出暂时停止半年审批农地转为非农地的通知后，我在跑过的任何地方听到的都是一片反对声。那么实际情况怎么样呢?据我了解，全国各地建立的土地储备中心现在掌握着270万亩的建设用地；在全国所有的房地产商手里，已经批到手的土地还有40没有动工。这么大的土地供应量，我想半年不再审批新的土地不会产生什么问题。实际状况是，每批一笔土地政府都能从中得到好处，所以半年不批等于政府半年得不到好处，因此他们是从这个角度反对的，并不是真正地从影响经济发展的角度考虑。
　　土地之所以会出现这么大的矛盾和问题，我想肯定是我们现有的法律和政策存在不少问题，需要改革、需要完善。但问题是现有政策对很多人来说也是置若罔闻，才会造成这么严重的问题。之所以出现这么大的问题，说来说去，现行征地制度的最大弊端就是“我卖你的地我可以赚钱”。于是受苦受难的就是农民。不解决中国的征地问题，无论是对于农业生产能力的保护还是对农民的利益保护，都存在非常大的隐患。
　　农村的社会事业发展问题
　　这个问题之所以重要，因为它影响到农民素质的提高，也影响到下一代农民能不能摆脱贫困。
　　农村的社会事业发展问题尤其是教育和卫生问题在农村存在着非常突出的矛盾，与城乡之间经济上的差距相比，社会事业发展滞后的矛盾更突出一些。统计资料显示，2002年中国全社会的教育开支是5480亿元，这包括财政开支也包括学生家长开支，也包括社会各方面的投资和捐助。根据教育部的统计，这5480亿元用在农村的只占23．1，76．9是用在城市。在中国，1．6亿接受义务教育的孩子中绝大部分是在农村，因此农村分到的教育资源实在太少。即使在去年中央已经明确各级财政新增加的教育、卫生、文化事业经费，必须主要用于农村，但据我了解这个政策其实落实得并不好。因为能够参与教育资源分配的人实际上没有多少能够代表农村的孩子。大学校长的嗓门显然要大得多。
　　在农村有病缺钱不敢医治的现象大量存在。2002年各级财政用于乡镇卫生院的全部财政事业经费接近60亿元，只占全国各级财政卫生事业经费开支的15．5。农村人口是大数，但是享受到的卫生事业经费却是微乎其微。我曾经当面看到过温家宝总理问卫生部长：你知不知道在农村有多少因病去世的农民能够在医院去世?城市是什么比例?在农村有多少生孩子的妇女可以在医院生产?城市是什么比例?这两个指标没有纳入统计体系，所以谁都说不上来，卫生部长也说不上来。到农村跑一下我们可以看到，真正因病在医院去世的农民寥寥无几。能够到医院去生产的农村妇女实际上比例也是相当低。按我的估计，全国所有的农村妇女不会超过1/3能够在乡卫生院生产，大部分都还是在家里。前两天我看到了一个资料，当然它不是完整的统计资料。它提出了两个指标非常让人震惊，它提出在中西部边远地区孕妇和产妇的死亡率是沿海地区的3．6倍，婴儿的死亡率是沿海发达地区的4倍，有40的死者是因为缺钱无法去治疗最后导致去世。这是个非常可悲的现象。一方面在城里有大量的医疗资源在浪费，购置了大量昂贵的设备，医生开出的药单都是让人非常吃惊的天文数字。另一方面，大量的农民缺乏最基本的医疗条件。从这个角度去看，如果不能加快农村的教育卫生事业的发展，那么注定农村现在贫困，将来还会贫困。
　　农民的权益维护问题
　　在中国，农民之所以弱，非常重要的一条不在于他们的数量有多少，而在于组织化程度太低，凝聚不起来，没有自己的组织和声音，甚至在很多地方缺乏表达诉求的渠道。
　　其实开始这场改革时，我觉得中国共产党和中央政府就非常清晰地认识到，真正要促进中国农业和农村经济的发展，最基本的条件是保证农民的权益。经历这场改革的人都讲，十一届三中全会所作的“中国共产党中央关于加快农村发展若干问题的决定”吹响了中国农村改革的号角。三中全会重要在哪里?重要的是三中全会的决定提出了党和政府处理同农民关系的基本准则。26年来，中央政府在制定有关农村政策的时候时时考虑这个准则。这个准则就是两句话：要调动农民的积极性，必须在经济上保障农民的物质利益，在政治上尊重农民的民主权利。因此，中央政府的政策制度在执行中的后果可能各不相同，但是从初衷来说，都为了保障农民利益，包括经济的、政治的，但实际效果可能没达到。所以我觉得，村民委员会这样的组织能起到什么样的作用确实需要认真考虑。对农民来说，他们更需要能够带领他们发展生产、进入市场、增加收入的组织，而这类组织极其短缺。从去年开始，全国人大常委会已经把建立农民专业合作经济组织列入立法议程，现在正在启动法律的起草工作。
　　我感觉到农村有大量的问题，梳理起来不知道能列出多少个，但是就我的感受来说，如果能够把上述这五个突出矛盾比较好地解决，那么其他的问题可能解决起来就会事半功倍。我想正像大家

《陈锡文：中国农村的五大问题》