试论我国教育经费问题的症结与对策

    The Crux of the Problem on China's Educational Outhay and lts Sol
    utions
    (周贝隆 国家教育委员会,研究员 北京 100816)
    一、经费增幅不小,危机却日益加剧
    改革开放以来,国家对教育的投入逐年增加。全国财政预算内的教育经费1980年113亿元、198 5年225亿元、1989年343亿元、1991年460亿元,直到1992年达539亿元,大约每五 年翻一番。中小学预算内生均事业费也显着增长:小学,1980年24元,1985年47元,1991、 1992年分别为115元和139元;中学,1980年60元,1985年127元,1991、199 2上分别达255和301元。尽管如此,近年来教育经费状况却空前恶化。
    —一拖欠教师工资愈演愈烈。据报道,到1993年,除北京、西藏外,所有省、市、自治区都有拖欠。 对占553万小学专任教师超过1/3的204万“民办教师”,政府只给为数甚少的生活补贴。
    —一各级学校预算内公用经费的比重(除人员经费以外的办学经费)降至1978年来的最低点,中、小 学分别由1978年的37.4%和25.3%下降到1992年的18.6%和12.0%。1978年前 公用经费已不敷应用,必备的教学设备、图书欠帐累累。现在下降到甚至不足1978年的一半,大多数中小 学无钱购买图书,科学实验和音体美设备等教学必要设施严重缺乏,办学条件日益恶化。
    二、高入学率和低投入的强烈反差
    解放后,我国的基础教育以世界上任何大国所未曾有过的速度发展、普及。全国小学毛入学率1949年 为38.1%,1953年达72.9%,到70年代就在全国基本上普及了小学教育。由于小学的普及,1 990年15~19岁青少年的文盲率只有7.0%,不但远低于印度(34.4%)、巴基斯坦(50.5 %),甚至比中上收入的巴西(7.9%)还低些;成人文盲率之低,也为其他低收入国家难望其项背。现有 2.2亿文盲中的约2亿是小学未普及时期遗留下来的历史遗产。随着时间的推移,基本消灭青壮年文盲的前 景为期不远。
    表1 公用经费在预算内教育经费中的比重 %
    (附图 {图})
    表2 教育投入和规模比较(1990年)
    (附图 {图})
    ?UNESCO在计算时仍沿用小学5年制为基础,如考虑5.6年制并存的情况,实际数要低些,约为 115%
    早在60年代,世界各国政府预算内的教育经费占GNP的比重一度普遍显着增长。工业化国家从约4% 增到5~6%;发展中国家从约2.6%增至3~4%。我国到1980年,尽管教育规模已显着增大,教育 经费只占GNP的2.5%,1983、1985年稍升到2.7%,此后又逐渐回落,1991年1992 年只有2.3%,甚至更低。
    我国要维持比其他低收入国家高得多的入学率(比印、巴分别高约30%和两倍半,比中、印以外的低收 入国家平均高70%),政府财政预算对教育的投入却比这些国家低得多,这就是我国教育经费出现危机的症 结所在。还应指出,在我国教育投入比重进一步降低的同时,十年来巴基斯坦却从原来占GNP2.0%提高 到3.2%。
    有人认为,低投入、大规模,正说明我国教育投资效益不低。对此笔者不敢苟同。诚然,如达到同样的效 果,规模大、投入少是效益高的表现。但是,我国由于教育经费长期短缺、导致教育质量严重低下,民族素质 堪忧,已危及我国社会主义现代化建设的根基。正是投入短缺,严重危害了教育乃至整个经济、社会发展的效 益。
    三、衡量教育经费水平的有效判据—一生均经费指数
    如何对教育经费状况进行历史的、国际的比较,长期以来一直困扰着人们。
    库姆斯(philip H.Coombs)根据对美国、加拿大、瑞典三个工业化国家的考察,惊异地发现:“即使教 育质量依旧或下降,所有教育系统的实际生均成本呈逐年上升的反常(!)趋势。”(《The World Crisis In Education—一The View from the Eighties》,Oxford Univ.Press,1985)在我国,教育经费虽然基本做 到“两个增长”,中小学生均经费也增幅不小,但办学经费却更加拮据。
    “我国基础教育是用占世界0.78%的教育经费培养着占世界19.81%中小学生。”(王浒:《办 大教育的出路何在—一关于教育投资的思考》,《北京日报》1994年1月4日)据此,我国基础教育生均 投入只有世界水平的1/25,难道这就说明教育经费短缺的程度,而需将生均经费增加24倍吗?显然不能 。
    千家驹等曾主张,发展中国家不能与发达国家比教育投入的绝对数,但教育经费占国民收入的比重应当做 到基本一样。对这个问题,一方面理论界有争议,另一方面也难以从各国实践中找到例证。
    如何正确认识教育经费增长的规律,寻求定量的、科学评价教育经费状况的基本指标,已成为80上代以 来亟待解决的重要课题。
    十年前,我们提出了教育经费“两个增长”的原理,并已成为我国政府的正式方针,是一大进步。质言之 ,教育是成本递增的事业,生均成本将随经济水平的提高而递增,这与物质产品生产迥然不同;教育投入受经 济水平的限制,其在GNP中的比重应当,也只能随经济(国民收入)的增长而增长(《关于教育体制改革的 决定》中将后者表述为“高于财政经常性收入的增长”。由于财政收入易受政策、体制调整的影响,这种表述 虽较易监控,却不够科学、严密。后来的《纲要》就改为与GNP挂钩),因此发展中国家教育投入的比重很 难达到与发达国家相比拟的水平。同时,与此相联系地,教育发展的规模和速度也不能不受收入水平的限制。 一般来说(如没有还欠帐等问题)教育经费随经济同步增长的部分,只能用以补偿生均成本的增加,教育投入 在GNP中比重的增长才能用以发展规模。可以说,做不到“两个增长”,必然会出问题,但做到了“两个增 长”亦未必没有问题,几年来的事实证明了这一点。
    作为“我国教育规划和宏观控制机制的研究”(“七五”国家重点课题)的重要成果,我们提出了生均经 费指数Ce(生均经费与人均GNP之比)的概念,并正式纳入我国教育统计评价指标体系。令人高兴的是, NUESCO从1991年开始出版的《World Education Report》正式列表公布世界各国三级教育的这项指 标

数据,大大方便了比较研究。表3中的Ce数据即自该报告。
    生均经费指数所依据的原理是,教育的投入主要是教职工的工资,人员经费在学校教育的各项支出中是大 头,而教师的工资水平一般又与所在国的国民收入水平(通常以人均GNP表示)相关联(少数发展中国家或 地区,一些学校,特别是高等学校,以聘请发达国家的外籍教师为主办学,当属例外)。因此,不管国家贫富 如何悬殊,生均经费与人均GNP之比应大体相若。Ce的大小反映教育投入状况和资金利用效益。
    统计表明,各国之间Ce有相当的趋向性和可比性。综观全世界的一般情况,小学生均经费(指财政预算 内)指数Ce[,1](下标1、2、3分别代表小学、中学、高校三级教育)一般在0.10~0.20之 间,中学Ce[,2]在0.15~0.22之间,大学Ce[,3]在0.30~0.70之间。根据10 00万人口以上国家的加权平均,Ce[,1]高收入国家为0.17,中等收入国家为0.13(其中中上 收入国家为0.17),中国以外的低收入国家为0.12。中下收入、低收入国家的Ce比工业化国家和中 上收入国家低些,主要是这些国家办学条件一般较差,并不说明所需成本理应较低。以印度为例,尽管其Ce [,1]为0.12,超过我国一倍,但中小学缺乏必备办学条件的情况仍然相当严重。根据“全印第五次教 育调查”(1988年)的材料,80%的小学、73%的中学没有的足够的教室,现有校舍近一半不合要求 ,还有一些学校在帐篷里甚至露天上课。学校其他设施更差,如有厕所的初小、高小、中学分别只占6.3% 、20.2%和48.7%,有27.9%的学校根本没有黑板,多数学校缺乏图书室和藏书,科学实验、体 育设施等也很不齐全。可见,小学生均经费指数0.12仍然未能保障其必备的办学条件。
    根据以上分析,要保证必备的办学条件和较高的教育质量,小学的生均经费指数须大体相当于中上收入国 家或高收入国家(平均都是0.17)水平。
    在UNESCO公布的世界115个有数据的国家中,只有多米尼加和巴拉圭两个小国的Ce[,1]低 于我国。中学的情况,也好不了多少,我国的Ce[,2]为0.14,排在倒数第18名。如果提高到现有 低收入国家平均水平或更进一步满足必要的需求,Ce[,1]须提高1.5~2.0倍。
    表3 各国三级教育1988年生均经费(财政预算内)指数比较
    (附图 {图})注:[1]表中将所有人口在4000万以上的国家单独列出,其中尼日利亚、印尼、乌 克兰、墨西哥等四国缺Ce数据,表中未列入,国家分组及排序系按世界银行的最新数据,即1991年情况 。
    [2]不包括中国的、人口在1000万以上国家的加权平均,以下各类国家同。
    [3]根据国家教委财务司的计算,1992年为0.06。
    [4]包括中学。
    四、要在国民生产总值的宏观分配上做文章
    根据上面的分析,要根本解决我国教育投入不足的问题,并使经费来源有稳定的保障,政府教育预算需翻 番,当前需至少增加到GNP的4~4.5%,高于印巴30~40%,这是难以想象的。要从根本上解决我 国这样高入学率、高发展目标教育体系的经费短缺问题,出路在于跳出当前财政预算的圈子,从GNP的宏观 分配做文章。
    我国经济高速增长的前提和代价之一,是维持很高的积累率。据世界银行报告,1990年我国的国内投 资率高达39%,在125个国家中名列前茅。同期,印度只有23%,58个中等收入国家平均也是23% ,工业化国家平均为22%。根据国家统计局的公报,1992、1993年固定资产投资分别又增长37. 6%和22.0%(扣除物价因素),其数额已超过GNP的1/3。加上配套的流动资金等,积累率当已突 破40%!要大幅度增加教育投入,必须调整国民收入的分配。国民收入(这里用GNP标志)这个大蛋糕, 切成了积累和消费两大块。问题是,增加的教育投入(如GNP的2%),是去挤积累还是挤消费?既然我国 消费的比重大大低于其他国家,人民生活水平还很低,居民消费的恩格尔系数(食物支出的比重)相当高,还 有相当多的人有待解决温饱问题,再从已经大为压缩的消费上做文章,很难根本解决问题,也有悖于人民政权 的宗旨。出路在于,从积累中挤!
    进行基本建设投资是为了“明于”的扩大再生产。教育,特别是基础教育,关系到今后几十年国民的素质 和中华民族竞争能力的提高,这种为了“后天”的发展的投资不仅更为重要,而且如贻误了时机,临时将无法 补救。与其他国家相比,既然积累率能高出70%或更多,教育投入占GNP的比重也可相应高出70%。印 、巴能达到3.1%、3.2%,我们就应有可能达到5.0~5.5%。这样,教育经费就有了充分的保障 。作为第一步,先将教育投入增加GNP的2%,在总积累率不变的情况下,用于经济建设投资的比重只压缩 约5%,由此可使国民收入分配更加合理,国民经济发展进入良性循环,经济发展的后劲加大,我国社会主义 现代化第三步的目标才真正有保障。当然,这们做绝非易事。但是,一旦目标明确,寻求妥善的对策,理顺机 制,经过几年坚持不懈的努力,也不是不可能做到的。这也正是政府宏观调控的责任所在。
    五、理顺机制,使基础教育必备的办学条件规范化、法律化,使保障
    制度化
    基础教育是很规范化的事业,教学要求、必备的教学环节、设备设施历来都有明确的要求。但是,新中国 成立45年来,我国绝大多数中小学几乎从来没有达到过必备办学条件的要求。
    —一尽管在校舍、设备设施、必备教学环节等方面都有具体的规范要求,长期以来一直将解决“一无两有 ”(无危房,有教室,有木制课桌凳)问题作为最主要的奋斗目标,但迄今仍未在全国根本解决。中小学为完 成教学必需的科学实验及各科教具设备、图书资料所需费用仅要求占总投资的百分之十几或百分之几,但在绝 大多数学校仍达不到要求,甚至完全没有。
    —一有一个现象,一些地方40年代的校舍还坚固耐用,而“大跃进”时期,乃至七八十年代的校舍却需 重建或改建。四川一个百余万人口的大县,现有校舍70余万平方米。从表面数字看,为普及初中只需净增2 0余万平方米,达100万平方米左右即可。令人为难的是,现有校舍只有20余万平方米能用到2000年 ,因此实际需新、改建的校舍相当于现有校舍的全部。这种由于长期经费短缺造成的恶果在全国决不是个别现 象。
    —一中小学教师的任职资格,历来有明文规定。我国现行小学、初中、高中教师的起点学历要求分别仅为 中师、师专、大学本科毕业,本已过低。但仅此规定,在全国范围内也从未认真执行过。近年来经多方努力, 1993年秋小学教师中师毕业及以上的也只有65%(加上高中程度的才85%),初中教师合格率只有6 0%。
    —一实施义务教育,是双方的义务。政府提供合格的学校,家

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