破解三农问题之关键:促进农民分工分业和有效转移
维持在70左右。这说明，实行分税制后，地方财政是用48的相对财力支撑了70的相对财政支出责任。地方政府债务包袱越来越重，农业投入十分有限。截至2004年,江津市政府性负债达到11.2亿元，其中镇街负债3.86亿元、占34.5％，镇街平均负债1432.4万元，其中最高的达到5800万元。据农业部门反映，全市从2003年以来共推广省部级技术项目26项、江津市级传统技术项目7项，其中国家投入672万元、重庆市投入253万元、农民、业主自筹投入1690万元，而市级财政和镇街政府投入仅80万元、占总体投入的2.42。
二是金融体制改革对农业的扶持力度减弱。随着金融体制改革的不断推进，国家各大商业银行的网点大量收缩，面对“三农”服务的金融机构越来越少，实际投入农业资金减少，基层农业投入严重不足。同时，由于邮政储蓄改革不但没有形成农村资金的“蓄水池”，反而成为转移农村资金的“抽水机”，对原本短缺的农村资金状况起到了雪上加霜的作用。2001年至2004年，江津邮政储蓄年末存款余额依次为8.11亿元、10.26亿元、12.29亿元、15.27亿元，分别是同期农贷余额的1.98倍、1.73倍、1.67倍、2.3倍。
（四）对深化改革和推进农业产业化经营的力度不够。
自党的十一届三中全会以来，农村改革从土地包产到户至统分结合双层经营体制的确立，农村生产力和与之相适应的生产关系得到了突破性的发展。但从1985年以后，我国经济体制改革的重心逐步由农村倾向城市，特别是20世纪90年代后，国家在大力发展工业以及为工业服务的交通、建筑、采矿等行业的同时，农村改革基本处于徘徊状态。尔后，随着乡镇企业的萎缩，农村集体经济的削弱，城乡收入差距进一步拉大，农村各种矛盾凸现。据统计，1999年至2004年，江津市城镇居民人均可支配收入年均增长10.1，农民人均纯收入年均增长仅为6.5。1999年，城镇居民人均可支配收入5283元，农民人均纯收入仅为2357元；到2004年，城镇居民人均可支配收入达到8535元，而农民人均纯收入为3234元，城乡居民收入差距以年均12.6的速度扩大。我国农村经济已到了非“反哺”不行的时候。
实行农业产业化经营，有利于促进农村土地相对集中，为加速农业内部的分工分业提供了保证，为工业化发展提供了大量的劳动力支持，为农村劳动力转移和农业人口向城镇集中创造了条件，但由于农业产业化在实践中是一种相当丰富的现象，至今在理论上对其内涵尚无一个清晰的界定，国家在农业产业化经营以及农民合作经济组织方面还没有明确的法律定位。为此，各地在农业产业化组织形式和经营管理上存在很大差异。许多地方在推进工业化、城镇化的过程中没有把发展农业产业化放在同等重要的位置来对待，忽视了对多种所有制、多种经营形式的农业产业化龙头企业的支持，缺乏对以农民为主体的专业合作经济组织的建立和完善。从而，导致了前面所述的相当部分龙头企业和新型合作经济组织规模小、实力差，带动能力不强等问题。
四、以人为本，提高人的素质是促进农民分工分业和有效转移的根本
“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是减少农民，减少农民的核心问题是提高人的素质。大力实施以人为本的人力资源开发战略，千方百计提高广大农民的自身素质，变人员包袱为人力资本，是解决“三农”问题的根本所在。然而，面对当前的形势和问题，如何才能达到这一要求，笔者认为主要应从他们的智能、体能、技能“三能”方面做好三篇大文章。
所谓智能，就是要在教育方面提高农村人口的整体素质。百年大计，教育为本。当前，我们实际上面对农村、农民的教育主要应抓好义务教育和职业技术教育两大块。
在义务教育方面。应该认真总结分析我国几十年来的成功得失，深入调查当前各地农村在为普及九年制义务教育方面做出的极大努力，广大农民和基层政府因此而背负的沉重债务，以及农民子女上学难、上学贵和他们与城市子女在人生起点上的不公平乃至后来的发展差异。马克思认为，社会主义是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形态。”（《资本论》第1卷649页）；恩格斯讲，社会主义“不仅可能保证一切社会成员的富足和一天比一天充裕的物质生活，而且还可能保证他们的体力和智力获得充分自由的发展和运用。”（《马克思恩格斯选集》第1卷237页）。切实把教育摆在优先发展的战略地位，历来是我党的方针政策，但在具体的改革路径上，把农村义务教育的责任实际上是推到了基层和农村。近些年，随着农村税费改革和教育集资、教育附加的取消，许多县市、乡镇“普六”、“普九”早已是债台高筑。为此，笔者认为目前国家已基本具备农村也实行免费义务教育的实力，“工业反哺农业、城市支持农村”的扶农惠农政策，首先就应该从农村免费实行九年制义务教育做起。与此同时，有条件的县市应尽力搞好高中的普及教育。据亚洲开发银行出具的报告显示，全球190多个国家中有170多个国家已经实现了免费的义务教育，除了发达国家以外，亚洲绝大部分国家，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉国、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。
在职业技术教育方面。据专家测算：改革开放以来，我国农民家庭劳动力每增加1年的教育，农户平均工资性收入水平至少可以增加1000元。提高农民素质，加强农民培训，对于建立农民增收的长效机制无疑具有决定性的意义。如何抓好职业教育，我们作为地处西部地区的市县，首先应把中等职业教育的重点放在农村，坚持“需求驱动”和“发展驱动”相结合的原则，着力整合包括各类职业培训中心在内的教育资源，以中等职业学校或高等职业院校为龙头，鼓励和支持社会教育机构承担职业培训任务，依托各类职业学校和培训机构开展多层次的职业技术培训，使多数农村劳动力特别是青壮年劳动力都能掌握一两门专业技能。其次是要抓好重点，创新培训方式，把农业部等六部委做出的《2003－2010年农民工培训规划》落到实处。在具体方式上，要尽快将农村劳动力的培训纳入各级公共财政的支出范畴，建立和完善“政府主导、多方筹集”的教育培训机制；把满足市场需求和尊重农民意愿作为根本出发点，走定向培训、定向输出、先培训后输出、以培训促输出的路子；积极推进“招标培训”、“劳务培训券”等制度，使政府的补贴能够直接支付到受培训者身上，让受培训者去选择培训者。这样既有利于在培训者之间开展竞争、提高培训的针对性，又有利于提高政府资金的使用效果。
所谓体能，就是要在医疗卫生方面提高农村人口的健康水平。近年来，农村医疗卫生状况大幅度下降是一个不争的事实。要尽快改变这种现状，涉及整个医疗卫生体制的改革取向和方方面面权力利益的调整。在此，笔者仅针对当前人们反映最为强烈并与农民关系最直接的合作医疗问题，谈谈自己的观点。2002年，中国共产党中央、国务院在《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中指出：“逐步建立新型农村合作医疗制度。各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决社会发展十年规划因患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题。”为加快建立新型农村合作医疗体系，提高农民的公共卫生与医疗水平，从2003年起中央财政对中西部地区除城市以外的参加新型农村合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型农村合作医疗的农民每人补助不低于10元，农民自己出资10元。为此，各地开展新型农村合作医疗试点的地区，参加人员每年可享受包括国家和地方财政补助在内的30元新型合作医疗基金。最近，国务院确定在原基础上再增加补助10元。这充分体现了国家对建立新型农村合作医疗的关心和支持，但实际运作的效果并不理想。比如保险费用偏低、运作成本太高、管理体制不顺等，需要认真加以研究解决。一是政府应进一步加大对农村医疗保障体系的转移支付，突出政府及公共部门的责任。因为处于广大农民目前的收入水平和医疗管理现状，如果没有政府等公共部门的大力支持，仅靠农民完全自愿参保的情况下，他们的积极性普遍是不高的。二是建议成立不以盈利为目的、以为参加合作医疗的农户提供医疗保障为目的的“农村合作医疗保险公司”，建立农户、保险公司、医院、政府部门四方参与的新型农村合作医疗体系，以形成一种更为有效的激励与监管机制。三是建议将对农户的直接补贴转换成农民的合作医疗基金。因为农业直补和新型农村合作医疗制度都应该是工业反哺农业的两个重要内容，但在实际运行中却存在诸多问题：一方面是政府要将农业直接补贴发放到农民手中，另一方面又要通过自愿原则去发动农民交纳并逐个收取合作医疗资金，运作成本太高，有的农户为了人均几块钱的直补资金要往返数十里山路，有的农户因经济困难一笔医保费也要分几次交。四是要探索和完善手续简捷方便的报账方式。手续简便的报账方式是让农民相信并积极参与合作医疗的重要条件。
所谓技能，就是要在统筹城乡就业方面提高农村人口的就业率。一个人只要有了良好的教育和健康的体魄，就能在前进的道路中不至于掉队，如果是一个群体他们必定能够在激烈的市场竞争中立于不败之地。然而，对于当今的广大农民群众来说，他们要获得与城市人一样的教育、医疗和就业权利，还存在诸多问题和障碍。怎样才能像恩格斯早在100多年前就指出的一样，“保证他们的体力和智力获得充分自由的发展和运用”。对此，笔者认为，面对当前大量农民就业不足的问题，我们应牢固树立“多就业少救济”的思想，从政策层面讲，要尽快建立城乡统一的劳动就业市场，彻底破除一切有碍于农民公平就业的体制障碍，建立城乡统筹的就业新机制和新秩序。
首先，要进一步深化大中城市的户籍制度改革。据调查，目前各地外出打工的农民进入大中城市的占70左右。因此，户籍制度改革的难点和重点也应该是在大中城市。深化大中城市户籍制度改革的取向：打破城乡分割、区域封闭，建立按居住地划分城镇户口与农村户口的户籍管理制度，适应进城农民工向城市向市民转变，以导向性的准入条件替代硬性的进城人口指标控制。同时，在改革的思路上，不仅是要取消原有户籍登记管理办法，关键的是要积极探索如何剔除附加在户籍上的劳动用工、住房、教育等不合理制度束，平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权利和义务，逐步实现人口的自由迁徙，建立起城乡一体的户籍管理制度。城市在农民进城落户登记上，主要应把握好两条：一是在申报户口的城镇有稳定的就业和收入，并有缴纳某项保险如大病保险2年以上的记录，以衡量其稳定就业收入的能力；二是有合法的住所，购买和租赁均可。
其次，要规范务工农民劳动合同管理。用人单位招用各种形式和期限的务工农民，都要在双方协商一致、平等自愿的基础上于上岗前签订书面劳动合同，依法建立劳动关系，并于务工农民上岗后30日内到劳动保障部门进行劳动合同鉴证。要加大劳动监察执法力度，落实最低工资制度，严厉查处拖欠克扣工资、随意延长工时、使用童工和劳动环境恶劣等问题。
第三，要切实解决务工农民子女教育问题。认真贯彻落实《教育法》和国家教育部、公安部发布的《流动儿童少年就学暂行办法》等法规政策，切实保障农民工子女享受义务教育的权利。一方面是流入地政府要制定切实可行的政策措施，充分发挥全日制公办中小学的接收主渠道作用，让他们像城市孩子一样有书读有学上；另一方面农民工流出地政府要积极支持配合流入地政府做好办理转学手续等工作，切实解决进城农民的后顾之忧。
第四，要建立适合进城就业农民的社会保险体系。根据《劳动法》、国务院258号、259号等法律法规要求，中国境内的所有用工单位均要落实和完善工伤、医疗、失业和养老四大保险。同时，城市要积极探索为已经进城落户并出让承包地的农民工提供最低生活保障。农村居民在城镇就业并落户的，在没有纳入城镇社会保障体制（包括最低生活保障和养老保险）前，可继续保留土地承包权，并可享受原集体资产的收益分配，继续保留农村的宅基地使用权。这样既能持续发挥承包地的保障功能，又为农民工留后路，避免重蹈拉美国家城市陷井之覆辙。
五、创新机制，强化农业产业化经营是促进农民分工分业和有效转移的重点
20世纪90年代初期，为适应农村市场经济的客观需要，一些地区在坚持家庭承包责任制的基础上，提出了按产业化发展农业的思维，后来这种由农民自主选择的经营方式，逐步上升为党和国家的重要导向。党的十五届五中全会进一步明确了农业产业化在农村经济发展和实现农业现代化进程中的地位和作用。农业产业化的主要形式，总的概括起来有以下四种类型：一是龙头企业带动型。一般以公司 农户为基本组织模式；二是中介组织带动型。一般以合作经济组织 农户为基本组织模式；三是专业市场带动型。主要是以专业市场为纽带，带动主导产业，联结广大农户；四是其他类型。如社会化服务体系或科研教育等单位，为农户专业化生产提供产前、产中、产后服务。由于农业产业化的特殊性，目前在理论界和决策层尚未形成统一认识外，在具体运作上诸如业主与农民的利益联接、集体经济与农业产业化等新型合作经济组织的经济性质问题等，在很大程度上仍然制约着农业产业化的发展。为此，笔者认为：
首先，应明确农业产业化的基本概念。农业产业化的准确内涵虽然在理论界尚有较大的分歧，但目前我们从实际操作的层面来看，一种比较趋于一致的说法应该是能够让人接受的：即农业产业化经营是以家庭承包经营为基础，以市场为导向，依靠各类市场中介组织带动农户进入市场，在各利益主体之间形成利益共享、风险共担的机制，使农产品生产、加工、销售有机结合，相互促进，推动农业向专业化、市场化和现代化转变的新的农业经营方式。产业化经营结束了农业仅仅提供初级产品的历史，它把现代工业、商业乃至运输、金融、保险等产业同农业的种植业、养殖业紧密结合，构成了一种利益共享、风险共担的企业共同体，使农业在家庭承包经营的基础上实现了社会化、专业化和一体化。江津的实践证明，以公司 农户为主要形式的产业化经营正逐渐改变着农业的弱质地位，增加了农民收入。可以说，在新的历史条件下，在传统农业如何适应市场经济的发展进程中，农业产业化是一种更加符合促进农村生产力发展要求的新的经营模式。另外，农业产业化经营把农村生产与城市市场作为一个整体来统筹运作，成为城市经济与农村经济接轨的新经济增长点，应当是广大农村继乡镇企业之后的又一新的伟大创举。
其次，农业产业化经营需要不断完善和提高。要加强对农业产业化经营的规划和引导，积极培育具有市场开拓能力和带动农民发展商品生产有力的龙头企业。农业产业化的发展进程，从发达国家的一般规律看，大致经历了三个阶段：第一阶段是龙头企业面向分散的农户，即公司 农户；第二个阶段 《破解三农问题之关键:促进农民分工分业和有效转移(第2页)》
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二是金融体制改革对农业的扶持力度减弱。随着金融体制改革的不断推进，国家各大商业银行的网点大量收缩，面对“三农”服务的金融机构越来越少，实际投入农业资金减少，基层农业投入严重不足。同时，由于邮政储蓄改革不但没有形成农村资金的“蓄水池”，反而成为转移农村资金的“抽水机”，对原本短缺的农村资金状况起到了雪上加霜的作用。2001年至2004年，江津邮政储蓄年末存款余额依次为8.11亿元、10.26亿元、12.29亿元、15.27亿元，分别是同期农贷余额的1.98倍、1.73倍、1.67倍、2.3倍。
（四）对深化改革和推进农业产业化经营的力度不够。
自党的十一届三中全会以来，农村改革从土地包产到户至统分结合双层经营体制的确立，农村生产力和与之相适应的生产关系得到了突破性的发展。但从1985年以后，我国经济体制改革的重心逐步由农村倾向城市，特别是20世纪90年代后，国家在大力发展工业以及为工业服务的交通、建筑、采矿等行业的同时，农村改革基本处于徘徊状态。尔后，随着乡镇企业的萎缩，农村集体经济的削弱，城乡收入差距进一步拉大，农村各种矛盾凸现。据统计，1999年至2004年，江津市城镇居民人均可支配收入年均增长10.1，农民人均纯收入年均增长仅为6.5。1999年，城镇居民人均可支配收入5283元，农民人均纯收入仅为2357元；到2004年，城镇居民人均可支配收入达到8535元，而农民人均纯收入为3234元，城乡居民收入差距以年均12.6的速度扩大。我国农村经济已到了非“反哺”不行的时候。
实行农业产业化经营，有利于促进农村土地相对集中，为加速农业内部的分工分业提供了保证，为工业化发展提供了大量的劳动力支持，为农村劳动力转移和农业人口向城镇集中创造了条件，但由于农业产业化在实践中是一种相当丰富的现象，至今在理论上对其内涵尚无一个清晰的界定，国家在农业产业化经营以及农民合作经济组织方面还没有明确的法律定位。为此，各地在农业产业化组织形式和经营管理上存在很大差异。许多地方在推进工业化、城镇化的过程中没有把发展农业产业化放在同等重要的位置来对待，忽视了对多种所有制、多种经营形式的农业产业化龙头企业的支持，缺乏对以农民为主体的专业合作经济组织的建立和完善。从而，导致了前面所述的相当部分龙头企业和新型合作经济组织规模小、实力差，带动能力不强等问题。
四、以人为本，提高人的素质是促进农民分工分业和有效转移的根本
“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是减少农民，减少农民的核心问题是提高人的素质。大力实施以人为本的人力资源开发战略，千方百计提高广大农民的自身素质，变人员包袱为人力资本，是解决“三农”问题的根本所在。然而，面对当前的形势和问题，如何才能达到这一要求，笔者认为主要应从他们的智能、体能、技能“三能”方面做好三篇大文章。
所谓智能，就是要在教育方面提高农村人口的整体素质。百年大计，教育为本。当前，我们实际上面对农村、农民的教育主要应抓好义务教育和职业技术教育两大块。
在义务教育方面。应该认真总结分析我国几十年来的成功得失，深入调查当前各地农村在为普及九年制义务教育方面做出的极大努力，广大农民和基层政府因此而背负的沉重债务，以及农民子女上学难、上学贵和他们与城市子女在人生起点上的不公平乃至后来的发展差异。马克思认为，社会主义是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形态。”（《资本论》第1卷649页）；恩格斯讲，社会主义“不仅可能保证一切社会成员的富足和一天比一天充裕的物质生活，而且还可能保证他们的体力和智力获得充分自由的发展和运用。”（《马克思恩格斯选集》第1卷237页）。切实把教育摆在优先发展的战略地位，历来是我党的方针政策，但在具体的改革路径上，把农村义务教育的责任实际上是推到了基层和农村。近些年，随着农村税费改革和教育集资、教育附加的取消，许多县市、乡镇“普六”、“普九”早已是债台高筑。为此，笔者认为目前国家已基本具备农村也实行免费义务教育的实力，“工业反哺农业、城市支持农村”的扶农惠农政策，首先就应该从农村免费实行九年制义务教育做起。与此同时，有条件的县市应尽力搞好高中的普及教育。据亚洲开发银行出具的报告显示，全球190多个国家中有170多个国家已经实现了免费的义务教育，除了发达国家以外，亚洲绝大部分国家，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉国、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。
在职业技术教育方面。据专家测算：改革开放以来，我国农民家庭劳动力每增加1年的教育，农户平均工资性收入水平至少可以增加1000元。提高农民素质，加强农民培训，对于建立农民增收的长效机制无疑具有决定性的意义。如何抓好职业教育，我们作为地处西部地区的市县，首先应把中等职业教育的重点放在农村，坚持“需求驱动”和“发展驱动”相结合的原则，着力整合包括各类职业培训中心在内的教育资源，以中等职业学校或高等职业院校为龙头，鼓励和支持社会教育机构承担职业培训任务，依托各类职业学校和培训机构开展多层次的职业技术培训，使多数农村劳动力特别是青壮年劳动力都能掌握一两门专业技能。其次是要抓好重点，创新培训方式，把农业部等六部委做出的《2003－2010年农民工培训规划》落到实处。在具体方式上，要尽快将农村劳动力的培训纳入各级公共财政的支出范畴，建立和完善“政府主导、多方筹集”的教育培训机制；把满足市场需求和尊重农民意愿作为根本出发点，走定向培训、定向输出、先培训后输出、以培训促输出的路子；积极推进“招标培训”、“劳务培训券”等制度，使政府的补贴能够直接支付到受培训者身上，让受培训者去选择培训者。这样既有利于在培训者之间开展竞争、提高培训的针对性，又有利于提高政府资金的使用效果。
所谓体能，就是要在医疗卫生方面提高农村人口的健康水平。近年来，农村医疗卫生状况大幅度下降是一个不争的事实。要尽快改变这种现状，涉及整个医疗卫生体制的改革取向和方方面面权力利益的调整。在此，笔者仅针对当前人们反映最为强烈并与农民关系最直接的合作医疗问题，谈谈自己的观点。2002年，中国共产党中央、国务院在《关于进一步加强农村卫生工作的决定》中指出：“逐步建立新型农村合作医疗制度。各级政府要积极组织引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，重点解决社会发展十年规划因患传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题。”为加快建立新型农村合作医疗体系，提高农民的公共卫生与医疗水平，从2003年起中央财政对中西部地区除城市以外的参加新型农村合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型农村合作医疗的农民每人补助不低于10元，农民自己出资10元。为此，各地开展新型农村合作医疗试点的地区，参加人员每年可享受包括国家和地方财政补助在内的30元新型合作医疗基金。最近，国务院确定在原基础上再增加补助10元。这充分体现了国家对建立新型农村合作医疗的关心和支持，但实际运作的效果并不理想。比如保险费用偏低、运作成本太高、管理体制不顺等，需要认真加以研究解决。一是政府应进一步加大对农村医疗保障体系的转移支付，突出政府及公共部门的责任。因为处于广大农民目前的收入水平和医疗管理现状，如果没有政府等公共部门的大力支持，仅靠农民完全自愿参保的情况下，他们的积极性普遍是不高的。二是建议成立不以盈利为目的、以为参加合作医疗的农户提供医疗保障为目的的“农村合作医疗保险公司”，建立农户、保险公司、医院、政府部门四方参与的新型农村合作医疗体系，以形成一种更为有效的激励与监管机制。三是建议将对农户的直接补贴转换成农民的合作医疗基金。因为农业直补和新型农村合作医疗制度都应该是工业反哺农业的两个重要内容，但在实际运行中却存在诸多问题：一方面是政府要将农业直接补贴发放到农民手中，另一方面又要通过自愿原则去发动农民交纳并逐个收取合作医疗资金，运作成本太高，有的农户为了人均几块钱的直补资金要往返数十里山路，有的农户因经济困难一笔医保费也要分几次交。四是要探索和完善手续简捷方便的报账方式。手续简便的报账方式是让农民相信并积极参与合作医疗的重要条件。
所谓技能，就是要在统筹城乡就业方面提高农村人口的就业率。一个人只要有了良好的教育和健康的体魄，就能在前进的道路中不至于掉队，如果是一个群体他们必定能够在激烈的市场竞争中立于不败之地。然而，对于当今的广大农民群众来说，他们要获得与城市人一样的教育、医疗和就业权利，还存在诸多问题和障碍。怎样才能像恩格斯早在100多年前就指出的一样，“保证他们的体力和智力获得充分自由的发展和运用”。对此，笔者认为，面对当前大量农民就业不足的问题，我们应牢固树立“多就业少救济”的思想，从政策层面讲，要尽快建立城乡统一的劳动就业市场，彻底破除一切有碍于农民公平就业的体制障碍，建立城乡统筹的就业新机制和新秩序。
首先，要进一步深化大中城市的户籍制度改革。据调查，目前各地外出打工的农民进入大中城市的占70左右。因此，户籍制度改革的难点和重点也应该是在大中城市。深化大中城市户籍制度改革的取向：打破城乡分割、区域封闭，建立按居住地划分城镇户口与农村户口的户籍管理制度，适应进城农民工向城市向市民转变，以导向性的准入条件替代硬性的进城人口指标控制。同时，在改革的思路上，不仅是要取消原有户籍登记管理办法，关键的是要积极探索如何剔除附加在户籍上的劳动用工、住房、教育等不合理制度束，平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权利和义务，逐步实现人口的自由迁徙，建立起城乡一体的户籍管理制度。城市在农民进城落户登记上，主要应把握好两条：一是在申报户口的城镇有稳定的就业和收入，并有缴纳某项保险如大病保险2年以上的记录，以衡量其稳定就业收入的能力；二是有合法的住所，购买和租赁均可。
其次，要规范务工农民劳动合同管理。用人单位招用各种形式和期限的务工农民，都要在双方协商一致、平等自愿的基础上于上岗前签订书面劳动合同，依法建立劳动关系，并于务工农民上岗后30日内到劳动保障部门进行劳动合同鉴证。要加大劳动监察执法力度，落实最低工资制度，严厉查处拖欠克扣工资、随意延长工时、使用童工和劳动环境恶劣等问题。
第三，要切实解决务工农民子女教育问题。认真贯彻落实《教育法》和国家教育部、公安部发布的《流动儿童少年就学暂行办法》等法规政策，切实保障农民工子女享受义务教育的权利。一方面是流入地政府要制定切实可行的政策措施，充分发挥全日制公办中小学的接收主渠道作用，让他们像城市孩子一样有书读有学上；另一方面农民工流出地政府要积极支持配合流入地政府做好办理转学手续等工作，切实解决进城农民的后顾之忧。
第四，要建立适合进城就业农民的社会保险体系。根据《劳动法》、国务院258号、259号等法律法规要求，中国境内的所有用工单位均要落实和完善工伤、医疗、失业和养老四大保险。同时，城市要积极探索为已经进城落户并出让承包地的农民工提供最低生活保障。农村居民在城镇就业并落户的，在没有纳入城镇社会保障体制（包括最低生活保障和养老保险）前，可继续保留土地承包权，并可享受原集体资产的收益分配，继续保留农村的宅基地使用权。这样既能持续发挥承包地的保障功能，又为农民工留后路，避免重蹈拉美国家城市陷井之覆辙。
五、创新机制，强化农业产业化经营是促进农民分工分业和有效转移的重点
20世纪90年代初期，为适应农村市场经济的客观需要，一些地区在坚持家庭承包责任制的基础上，提出了按产业化发展农业的思维，后来这种由农民自主选择的经营方式，逐步上升为党和国家的重要导向。党的十五届五中全会进一步明确了农业产业化在农村经济发展和实现农业现代化进程中的地位和作用。农业产业化的主要形式，总的概括起来有以下四种类型：一是龙头企业带动型。一般以公司 农户为基本组织模式；二是中介组织带动型。一般以合作经济组织 农户为基本组织模式；三是专业市场带动型。主要是以专业市场为纽带，带动主导产业，联结广大农户；四是其他类型。如社会化服务体系或科研教育等单位，为农户专业化生产提供产前、产中、产后服务。由于农业产业化的特殊性，目前在理论界和决策层尚未形成统一认识外，在具体运作上诸如业主与农民的利益联接、集体经济与农业产业化等新型合作经济组织的经济性质问题等，在很大程度上仍然制约着农业产业化的发展。为此，笔者认为：
首先，应明确农业产业化的基本概念。农业产业化的准确内涵虽然在理论界尚有较大的分歧，但目前我们从实际操作的层面来看，一种比较趋于一致的说法应该是能够让人接受的：即农业产业化经营是以家庭承包经营为基础，以市场为导向，依靠各类市场中介组织带动农户进入市场，在各利益主体之间形成利益共享、风险共担的机制，使农产品生产、加工、销售有机结合，相互促进，推动农业向专业化、市场化和现代化转变的新的农业经营方式。产业化经营结束了农业仅仅提供初级产品的历史，它把现代工业、商业乃至运输、金融、保险等产业同农业的种植业、养殖业紧密结合，构成了一种利益共享、风险共担的企业共同体，使农业在家庭承包经营的基础上实现了社会化、专业化和一体化。江津的实践证明，以公司 农户为主要形式的产业化经营正逐渐改变着农业的弱质地位，增加了农民收入。可以说，在新的历史条件下，在传统农业如何适应市场经济的发展进程中，农业产业化是一种更加符合促进农村生产力发展要求的新的经营模式。另外，农业产业化经营把农村生产与城市市场作为一个整体来统筹运作，成为城市经济与农村经济接轨的新经济增长点，应当是广大农村继乡镇企业之后的又一新的伟大创举。
其次，农业产业化经营需要不断完善和提高。要加强对农业产业化经营的规划和引导，积极培育具有市场开拓能力和带动农民发展商品生产有力的龙头企业。农业产业化的发展进程，从发达国家的一般规律看，大致经历了三个阶段：第一阶段是龙头企业面向分散的农户，即公司 农户；第二个阶段 《破解三农问题之关键:促进农民分工分业和有效转移(第2页)》
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