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破解三农问题之关键:促进农民分工分业和有效转移


是龙头企业直接与农民新型组织-专业合作组织建立直接联系,即公司 合作社;第三个阶段是龙头企业与合作社整合,即专业股份合作公司,或合作社拥有一定规模的农业资本时回过头来自己办公司或企业,即合作社办公司,建成合作制的龙头企业。农业产业化经营只有发展到第三阶段时,才能真正结成风险共担的共同体,实现贸工农的一体化。因此,面对我们当前一般的农业产业化企业,一是要加大对多种所有制、多种经营形式的农业产业化龙头企业的支持力度,积极探索和创新与广大农户之间的利益联接机制;二是要重点鼓励和支持多种形式的、以农民为主体的专业合作经济组织的建立和发展,进一步提高农民进入市场的组织化程度和竞争力;三是要建立健全各类龙头企业和合作经济组织的考核评估体系,使政府有限的扶持资金都能用在刀刃上,起到四两拨千斤的作用。
第三,坚持“小生产 大服务”原则,进一步创新组织形式。首先这里必须弄清两个观点:一是小生产与大服务的问题。二是各种新型合作经济组织与集体经济两个不同概念的问题。“小生产”实质上就是在家庭承包经营的基础上,将土地产权除所有权以外的其他几项权能实行分离,让农民充分享有土地承包经营权。“大服务”就是一方面要在双层经营责任制中注重发挥统的功能和集体经济的调控能力,加强政府部门、村民自治组织和一切涉农机构对农业的强势服务;另一方面就是要积极支持和培育各类新型合作经济组织,包括各种私营、合资企业创办的综合性的或专业性的农业服务企业的发展,以构成纵横交错、结构完善、功能齐全的服务网络,为农业生产提供产前、产中、产后全方位的服务。
合作经济组织与集体经济是两个不同的概念:合作经济是承认其成员对生产资料占有的差别,它本身并不反映特定的所有制关系。合作社可以是集体所有制占主导地位的,也可以是个体私有制占主导地位的,也可以是混合所有制的。集体经济则是反映一种经济组织的所有权关系,它是劳动者无差别占有生产资料的一种所有制形式。比如,在集体所有制的基础上,既可以组成合作组织,也可以是企业形式,也可以采取联合的或股份的形式,以形成集体经济的多种实现形式。一些发达国家和地区的历史经验证明,促使农业发展和农民增收的最主要因素就是“小生产 大服务”起到了决定性作用。如日本和我国台湾地区在实现了耕者有其田的土改目标后,形成了西方传统经济理论认为的过小农户生产规模。日本和台湾地区土改后平均每个农户分别拥有的土地不过0.8公顷和1.5公顷。然而,他们的农户生产经营规模在长达40年的时间里几乎没有发生变化的情况下,其农业机械化程度却实现了现代化,农产品供给总量做到了充分并保证了高水平的农户收入。可以说,以家庭为主体的小生产方式 社会化大服务,在长时期内仍将是我国农业经济运行的一种理想模式。
六、完善制度,明晰土地产权是促进农民分工分业和有效转移的关键
土地是人类赖以生存的基础,是深化农村改革的核心,也是促进农民分工分业和有效转移的关键。根据我国现行的农地产权制度,农村土地产权存在多元化主体和界定不清等问题。《宪法》规定:农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。《民法通则》规定:集体所有的土地,依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。从两法中可以明确看出,农村土地产权主体有国家、乡(镇)农民集体经济组织、村农业生产合作社等农业集体经济组织,没有农民。那么哪些土地属于哪些产权主体所有,显然《宪法》和《民法通则》规定得太原则和笼统。另外,《土地管理法》规定:村农民集体所有的土地已经属于两人以上农民集体经济组织所有的,可以属于该农业集体经济组织的农民集体所有。据此,也可以看出土地可以属于村民委员会所有,也可以属于村民小组所有,与《宪法》、《民法通则》的规定不完全一致。由于农村土地产权存在多元主体和主体交叉现象,各地在土地流转过程中出现这样那样的问题也是在所难免。笔者认为其解决办法应从以下几个方面打开思路。
首先,要理顺土地产权关系,坚持承包经营责任制。产权就一般概念而言,即财产权的简称。指具有物质内容与经济利益相联系的民事权利,包括以所有权为主的物权、债权、继承权等,是一定社会的物质资料占有、使用、收益和处分关系的法律表现。企业产权,根据其归属和占有主体不同,分为原始产权(终极所有权)和法人财产权。产权理论认为,有什么样的产权制度,就有什么样的经济运行机制、经济组织、经济行为和经济实绩。现代企业产权制度的要求,是以所有权与财产权分离为前提的。据此,笔者认为目前我国按《农村土地承包法》推行的土地承包责任制符合现代产权制度的特点,土地所有权归集体,土地产权的占有、使用、收益和处分等几项权能归农户,产权关系是明晰的。但这里的问题是,包括《宪法》、《民法通则》和《农村土地承包法》在内的法律规定,拥有所有权的集体归属不清,“集体”这个概念成了一个虚置的现象。农村基层组织的划分本身是以人口和土地为背景的,集体经济的收益分配只限于内部成员,不是任何人都可以分享的。由于土地所有权者的主体模糊,一方面是造成各地在土地流转中,出现所有者主体多元化现象,村集体经济组织的合法权益受到侵害;另一方面是农民作为土地使用权的拥有者,由于过于分散和与之服务的集体所有者的权责不到位,因此在土地流转和征地拆迁中,始终处于弱势地位。
笔者认为,我们应毫不动摇地坚持家庭承包经营责任。因为它既不同于合作化运动中的小农经济和小私有制,也不同于人民公社化之后的集体经济,而是既吸收了二者的优势,又克服了二者局限性的一种创新方式。在法律层面,要在进一步修改完善现行有关法规的同时,结合即将出台的《物权法》等明确农民土地财产权包括占有、使用、收益和处分四权统一的土地承包权与土地承包经营权的物权关系,特别是要明确土地承包权的转让、出租、入股、抵押等处分权的权益,并建立切实可行的农村土地承包权法律帮助制度。土地是农民最基本的生产资料,是他们维持生计的依托。切忌走私有化的路子,因为土地私有化不仅不符合我国国情,反而还会导致农民赤贫,激化效率与公平的矛盾,搞乱业已形成的大好经济形势。
其次,要明确责任主体,将土地所有权划归村集体。应当承认,近些年在农民土地流转和征地拆迁中,除了现行法规政策过分强调政治效应外,主要问题就是模糊了集体这个农村土地所有者权益的人格化,农村集体和农民的合法权益屡遭侵害。与此同时,村级集体经济被严重削弱,村民自治很难深入开展。为此,笔者认为应结合农村实际,将土地集体所有权明确界定给村集体经济组织,并以法律的形式固定下来。长期以来中国农村经济制度三级所有队为基础的模式,虽然在体制上没有大的调整,但通过改革开放以来的实际运作,村作为一级完备的自治组织和基层组织,《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》对其组织形式和职能职责都有明确规定。加之近些年,各地在“精镇、强村、弱社”改革思路的推动下,村级规模扩大(江津市多数村均在3000-5000人以上)、自治职能增强,而经济合作社基本丧失了“基础”地位,乡镇作为一级政权组织,不完全具备农村集体经济组织的特征,既没有获得土地产权的资格又不可能在土地承包经营中承担任何责任,责权利关系很难贴身到位。
实行土地村集体经济组织所有:一是能够满足土地所有权主体清晰、责权明确、管理规范等要求,有利于土地要素配置的效率化;二是有利于村级集体经济和自治组织的发展,更好地解决农村效率与公平的矛盾,同时也能够更好地实现农民组织化程度的提高,使农村集体在与社会各利益团体的博弈中能够更好保护集体和农民的合法权益。三是由于土地产权明确划归村集体所有,更有利于土地的长期保护,从而将进一步促进农村的生态环境建设。四是法律将土地产权明确后,国家可依法向农民征税,而土地所有权者可向农民收租,从而也就理顺了国家、集体、农民三者之间的利益关系,这将对农村社会的稳定起到非常积极的作用。五是所有者范围内的土地经营模式可以多元化,是选择分户经营还是其它经营形式取决于村民的自愿选择,能够体现充分的自治和民主原则。六是有利于发挥规模经济优势。特别是在农业的基础设施建设,大规模农田整治及农产品的流通等方面,充分发挥土地村级所有和村民自治组织的优势和潜能。七是有利于农民的合作化建设和先进技术的推广。八是有利于农村的稳定。农村的稳定取决于其内部能量的不断释放。土地村级所有和实行村民自治,使表现在农村基层的大部分矛盾转化为村级自治组织内部的矛盾,而这些矛盾又通过自治和民主形式为其提供了有效解决的前提。
在赋予农民拥有长期而又有保障的土地财产权的同时,明确将集体土地所有权划归村集体所有,由村集体经济组织行使所有者权益,这将是深化农村经济体制改革的一个重大突破。
七、统筹兼顾,促进城乡协调发展是实现农民分工分业和有效转移的保障
统筹兼顾,是科学发展观所倡导的一个基本的方法论原则。在和谐社会建设中,必须把这一原则摆在更加重要的位置。各级党委和政府组织指导和谐社会建设的过程,就是统筹兼顾方方面面利益关系和促进协调发展的过程。统筹城乡发展是党中央为适应全面建设小康社会新形势,有效解决“三农”问题和改变城乡二元经济结构所作出的科学决策。围绕本文促进农民分工分业和有效转移的命题,除在前面讲到的几点外,笔者认为从统筹城乡协调发展的角度,还应把握以下几点:
首先,要以县乡改革为切入点,切实加快服务型政府的建设步伐。县市级行政机构,是在国家整个经济社会中具有规划、统筹、发展相对独立性和全局意义的基本单元;乡镇一头直接联系农村的千家万户,一头直接听命于县市级党委政府的领导。县乡经济既是城乡工农业的连结点,又是城乡工农产业的延伸链,具有整合和配置城乡、工农资源的功能,对于调整农村产业结构、转移农村劳动力、活跃城乡市场、推进小城镇建设、提高城乡人民生活水平具有不可替代的作用。改革的总体要求应当是按照“精简、高效”原则,一是找准定位,本着“市场能解决的、政府不干预,民间能解决的、政府不包办”原则,界定好政府的活动空间;二是切实转变政府的经济职能,使政府对经济的管理从微观转向宏观,从直接转向间接,从主要依靠行政手段转向综合运用经济、法律和行政手段,还农民和企业以真正的经营自主权;三是明确政府管理社会的职能。逐步建立起政府管理与企业、市场管理、社会自主管理相结合的新型的社会治理结构,提高社会治理水平。
其次,要统筹协调发展三次产业,建立稳定增长的长效机制。统筹城乡发展的优势在于有利于城乡资源能够重组与整合,合理协调发展与人口、环境、资源的关系,提高资源的综合利用效益,从而充分发挥市场在资源配置中的基础性作用;有利于工业和农业的协调发展,构建一、二、三产业良性互动机制,形成工农业结合的新的经济增长点,从而推进城乡社会经济的协调发展。整个经济发展中,一、二、三次产业始终是相互促进、互为依存、共同发展的关系,如果资源配置、利益分配过多倾向某一产业,就会导致比例失调。过去,由于我们长期存在重工业轻农业的指导思想,工农差别、城乡差距进一步扩大,工农业发展比例明显失调。按照国际经验,一个国家人均GDP进入1000美元的发展阶段其工农业协调发展的比例应保持在2:1的水平,而我国在2000年以来工农业比例就高达3:1以上。现在,根据我国国民经济发展实力判断,我国已进入了工业反哺农业、城市支持农村的新时期,这既是调整农业产业结构和转变农业增长方式的最有利时机,也是我们加大对农业基础设施、农村公共设施和生态环境设施建设的大好时机。各地应切实抓住当前的有利因素,始终坚持以第一产业为基础、第二产业为动力、第三产业为保障,积极引导第一产业向二、三产业延伸,在形成一、二、三产业的互动机制上,建立起城乡统筹和稳定增长的长效机制,使城乡工农产业更加紧密结合和协调发展。
第三,要有容纳各方利益机制的制度安排,促进社会和谐发展。在一个利益分化和利益主体多元化的社会中,一个好的制度往往并不是表现为其中没有或很少有矛盾或冲突,而是表现为它能够容纳矛盾与冲突,在矛盾和冲突面前不至于显得束手无策或过于脆弱。和谐社会决不是一个没有利益冲突的社会,相反,和谐社会是一个有能力解决和化解利益冲突,并由此实现利益大体均衡的社会。
一是要本着“两个趋向”原则,尽可能让农民享受到基本的公共产品。当前,农民增收难、医疗卫生条件差、社会保障问题突出等严重制约和谐农村的构建。并且这些问题随着农村老年人口的增加、土地保障功能下降,以及青壮年劳动力不断分流,整个农村的弱势群体还会增加。今后,即使到了农业产业化发展的较高阶段,而留守农村的可能仍然是两部分人:一是农业产业化企业和各种新型合作经济组织的经营者(业主)及为数众多的农业工人;二是所谓的“386199”类人口,他们一部分人除能够勉强农耕自给自足外,其余的大多要靠家庭养老和社会保障。况且,如果现在我们的政策运作不当,农民增收的问题解决不了,若干年后现在的青壮年农民也可能会成为今后的救济对象。为此,从总体来讲我们逐步建立城乡统一的劳动力市场,统筹城乡义务教育和公共卫生事业,逐步建立城乡一体化的社会保障制度和农业保障机制,以彻底改变长期以来形成的二元结构体制,是构建和谐农村的必然要求。但当务之急,我们应首先从农村弱势群体的生存权、健康权等问题入手,使他们尽可能享受到基本的公共产品。在医疗卫生方面,应以加强新型农村合作医疗制度的建设为重点,建立农村医疗救助制度,让那些包括五保户、特困户在内的贫困农民能看得起病,用得起药;在社会保障方面,要积极探索逐步覆盖城乡的社会保障体系,在国家没有相当数量资金投入的情况下,有条件的地方尽快建立起以县市级为统筹的农民最低生活保障制度。
二是要畅通群众诉求渠道,构建政府与民众的良性互动机制。当今世界,为了应对经济社会生活中出现的各种矛盾和冲突,许多国家更多地关注一种政府与民众良性互动机制和制度的设计与安排。如果广大民众的权利无法得到公正的确认和保障,同时又缺乏表达自身利益诉求的渠道,社会冲突就比较容易出现,这个政党的执政基础自然就会受到削弱。如前所述,在最近的几年中,有关涉及农业、农村、农民

《破解三农问题之关键:促进农民分工分业和有效转移(第3页)》
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