全国供销合作社法制工作协作会讲话

        全国供销合作社法制工作协作会讲话
　　
　　讲话如下：
　　法制工作是供销合作社工作的重要组成部分，是维护供销合作社合法权益的重要手段，也是供销合作社参与建设社会主义新农村的重要力量。今天，我们召开这次会议，总结近年来全系统法制工作取得的新进展新成就，交流各地法制工作所积累的新经验新方法，探索法制工作进一步服务供销合作社中心工作的新思路新举措，十分必要，也很有意义。
　　听了大家的发言，我感到十分高兴。一是看到我们供销合作社系统有这样一批业务素质高、敬业精神强的法制干部队伍，长期以来，怀着对供销合作社的满腔热情，默默无闻地工作在第一线，经受了考验，耐住了寂寞，为供销合作社改革和发展提供了强有力的法律支持。二是感到我们法制工作协作会这种形式和机制很好，民主务实气氛浓，讨论研究问题针对性强，不仅成为大家交流信息的窗口，也成为统一思想、加强协作、互利互惠、共同受益的一个平台。这个平台经过这么多年，发展这么好，很值得深入总结和学习。
　　一、法制工作在供销合作社改革发展中发挥了重要作用
　　近年来，随着供销合作社改革的不断深化，以人员置换身份、企业产权多元化、联合社转变职能为主要内容的改制工作不断推进，旧体制下形成的各种矛盾和历史问题不断暴露出来。这些矛盾和问题不仅成因复杂，解决难度大，而且社会影响大，如果处理不好，不仅影响到供销合作社的形象，阻碍系统改革改制工作的顺利进行，而且也影响到社会稳定，中央和地方各级党委、政府对此都十分关注。要处理好、解决好这些问题，就离不开法制的保障，这是总社和地方各级供销合作社在工作实践中总结出来的一个重要经验和深切感受。
　　1995年，中央决定恢复成立总社，当时就专门设立了法制工作机构，并明确其职能是：组织和参与有关立法项目的起草工作；负责对其他部门起草的法律、法规征求意见稿提出意见；从法律角度审核总社制定的规章和规范性文件；监督检查各级供销合作社法规、政策的执行情况；组织本系统普法宣传教育和法制干部培训；为总社机关和本系统内企事业单位提供法律咨询服务；指导本系统内企业法律顾问工作；调解省际供销合作社间重大经济纠纷，维护各级供销合作社的合法权益。十年来，总社法制办积极贯彻总社党组和理事会的指示精神，围绕中心工作，做了大量细致而富有成效的工作。地方各级供销合作社法制机构在总社指导和本级社党组理事会的领导下，努力解决本级社及其社有企业所面临的问题，也取得了可喜成绩。主要体现在：
　　（一）积极争取供销合作社应有的法律地位
　　加强供销合作社的立法工作，特别是争取尽快出台《供销合作社法》，从根本上解决供销合作社无“法”可依的被动局面，是系统上下的共识，也是总社多年来的工作重点之一。1995年，我们曾利用中央五号文件出台、总社恢复成立、中央重视“三农”问题等有利时机，在国务院法制办的大力支持下，组织起草了《供销合作社法》草案，但由于后来爆发亚洲金融危机，引发股金风波，这项工作受到了影响，中途搁浅。之后，总社积极与全国人大和国务院法制办协调，并通过每年的“两会”向有关方面积极呼吁合作社立法。同时，总社法制办也一直在按国务院法制办的要求，研究供销合作社立法中涉及到的法律类型、管理体制、组织体系、与政府及相关部门的关系等重大问题，为将来的立法做好积极准备。对这一点，大家不要灰心。在我国，许多法律出台都是几上几下，断断续续，有的经过几年、十几年甚至几十年，反反复复。比如《民法典》的起草工作从建国后就开始启动，中间搁置了好几次，直到前几年才又重新启动。国家立法本身是一件严肃而复杂的事，既涉及到法律体系的衔接完善，又关系到法律本身的可操作性、稳定性，不像制定一个政策，出台快，变化也快。供销合作社正处在改革变动时期，许多问题如何演变与发展还看不清楚，还需要在实践中进一步摸索，需要在理论上进一步研究。当供销合作社发展稳定了，我们的立法工作就会有好的时机。所以，大家还是要看到希望，不能因暂时出台不了供销合作社法，就认为立法工作没有成效，没有希望了。同时，大家也要看到，立法与我们的实际工作成绩、社会形象和社会认可度是相辅相成的，没有前几年的改革发展成果，也不会有我们参与有关涉农法律起草的位子，我们说话的份量可能就更无足轻重。反过来说，不是立了法，就什么问题都解决了，关键还是我们的实力。今天供销合作社法之所以还没有提上议事日程，与供销合作社改革还没有完全到位是有关系的。
　　当然，国家没有出台供销合作社法，并不是说我们的立法工作就没有其他的途径。我们一直在从不同侧面努力，而且取得了阶段性成果。2003年修订的《农业法》，将供销合作社的定位由“农村集体经济性质的商业组织”提升为“农业生产经营组织”，这就是我们工作的一大突破，为下一步的发展拓展了十分有利的法律空间，也为各地

        积极争取政策、享受有关优惠提供了法律依据。我们也欣喜地看到，许多地方的供销合作社立法取得了很大进展。吉林出台了供销合作社条例，江苏制订了政府规章，现在山西、河南、长春等地正在起草条例，山东、福建也在积极酝酿地方立法工作。这些地方立法，已经或即将为本地区供销合作社发展提供法律保障，同时也将为全国立法打下坚实基础，积累有益经验。可以说，我们现在是在“悄悄地立法”，先在其他相关法律法规中为供销合作社争地位，争权利，等时机成熟，再立统一的供销合作社法规。我们沿着这个工作思路一直走下去，就不愁没有供销合作社立法的那一天。
　　我有个观点，就是在现有法律法规和政策中找出有利于供销合作社发展的条文，加以研究利用，对供销合作社而言，同样是一种“立法”，而且是一种更有实效的“立法”。1999年，针对各级联合社担保主体资格问题，总社法制办就积极与最高人民法院、国务院法制办、财政部沟通协调，最高人民法院最终采纳了总社的意见，出台了有利于联合社发展的司法解释。这就是一次充分利用现有担保法有关规定的模糊性，通过司法解释形式实现立法的一次成功尝试，为维护供销合作社合法权益提供了重要的法律依据。目前，《农民合作经济组织法》正由全国人大农委牵头起草，总社作为主要参与单位之一也参加了起草工作，系统内也是高度关注。现在征求意见稿已经出来，这次会议上大家还要进一步讨论。需要明确一点，这部法不是专门为供销合作社立的法，不是我们所要立的《供销合作社法》，但是可以通过这部法实现我们的一些目的，对此要有一个清醒的认识。大家要充分利用好这个机会，深入研究，积极献言献策，尽可能多地通过这部法体现供销合作社的地位和作用，争取有利结果。
　　（二）维护了社有企业资产安全
　　社有企业资产是供销合作社资产的重要组成部分，是供销合作社增强为农服务实力的重要经济基础，维护好社有企业资产安全对供销合作社的发展具有重大战略意义。我们通过产权多元化，推行企业改制，实行社企分开，目的是增强社有企业活力，提高其赢利能力和市场竞争力，实现社有资产保值增值。但这不是说对社有企业尤其是控股企业就放手不管了，任由社有企业“独立”发展。社有企业的“独立”是在供销合作社履行出资人职能前提下的“独立”，绝不能脱离供销合作社的监督。各级供销合作社理事会都要行使好出资人职能，这是1999年国务院五号文件的明确规定，既是供销合作社的权力，也是供销合作社的义务，不能“懈怠”，更不能“放弃”。
　　近年来，在依法治社、依法治企，维护社有资产特别是社有企业资产安全方面，全系统的法制干部付出了极大的心血和努力，取得了突出成绩。在这方面，各地都有很好的做法，湖北、山西、湖南、广西等省社建立了社有企业合同管理办法和资产管理办法，法制机构全程参与其中。刚刚介绍情况的浙江德清县的傅兆舜、安徽省涡阳县的杨芳彦等同志，在发言中都谈了各自的经验和好的做法，傅兆舜同志从事供销合作社法制工作二十多年，曾为德清县和湖州市供销合作社挽回两亿多的经济损失，我看，这些典型非常值得总结和宣传。这些年，关于供销合作社联合社与社有企业之间关系的案件比较多，并且都是大案。供销合作社历史较长，与国有商业三合三分，情况十分复杂，由于法院对这方面的情况大都不太了解，往往把供销合作社社有企业混同于一般的城镇集体企业，在开始时都作了不利于我们的判决。山西大同市供销合作社的案子就是一个典型。一审时山西高院判决大同供销合作社不享有对其所属企业金鑫贸易中心的财产权和选择管理者的权力，如果执行这个判决，将造成几千万的社有资产流失。经过总社法制办和山西省社、大同市社的共同努力，2002年12月31日，最高人民法院做出终审判决，推翻一审判决，驳回原承包人对大同市供销合作社的诉讼请求，确保了供销合作社社有资产安全。最高人民法院这个案例同时将两个五号文件提升到具有行政法规效力的文件，并作为审判依据，意义非同寻常，对系统的促进很大。贵州等地供销合作社就依据这个判例，反败为胜，取得了很好的效果。
　　所以说，法制工作很重要，它贯穿于我们工作的始终，体现在事前防范、事中监督和事后救济。可以说，重视法制工作，供销合作社的权益就有了安全保障；忽视法制工作，供销合作社的资产就会有危险。有的地方对法制工作不理解甚至产生误解，认为法制工作不仅不创造经济利益，还要投入经费，可有可无。这种观点，我不赞同。法制工作虽然没有直接创造利润，但是它能有效地保护我们所取得的成果。如果没有法制保障，我们辛苦经营得到的经济利益就有可能被别人拿走，我们的权益就会受到侵犯。所以，应该树立这样一个观念，不损失或少损失，同样是一种效益。有一些同志认为，法制工作就是打官司，平时并没有作用，遇有官司请个律师就行了。这种观点，同样是不正确的，根本原因在于只认识到了法律的事后救济作用，没有认识到法律的事前防范作用和事中监督作用。古人讲，防患于未然，未雨绸缪，就是讲这个道理。如果事先决策有问题，证据不齐全，即使聘请律师，也改变不了在诉讼中的被动局面，系统内这方面的案例也不少，教训很多。从实际反映的问题看，不发挥法律的事前防范和事中监督作用，也容易产生官司，即使经过努力最终胜诉，也往往付出较大成本，两败俱伤。要想不受损失或少损失，就要重视法制工作，发挥法制机构的作用，做到依法决策、科学决策、以防为主、堵塞漏洞，这才是上策。
　　（三）协调解决了供销合作社的改革发展难题
　　发展是硬道理。只有坚定不移地推进供销合作社自身的改革，供销合作社才能发展，才有出路，这是系统的共识。但是由于我们自身的问题和外部政策法律环境的变化，使得供销合作社的改革存在许多体制性障碍，极大地困扰着我们的发展。比较突出的有政策性亏损挂帐涉诉问题，基层社和社有企业改制后剩余资产归属问题，供销合作社土地使用权问题，农药经营许可问题，还有现在比较关注的烟花爆竹经营问题等等。这些问题，与供销合作社的改革发展有着重大关系，总社领导和系统上下都十分关注，法制工作部门的同志们为妥善解决这些问题做了大量的工作。
　　1999年7月，农业部单方面制定了《农药管理条例实施办法》，要求农药经营企业和经营人员办理农药经营许可证和经营人员上岗证，并且强制进行培训，收取费用。据当时湖南省澧县供销合作社反映，全县360多个自然经营点，一个点办两证要花300多元，每个人参加培训又得花费400多元，县社仅此一项就得多开支30多万元，湖南全省大致要在1500万元左右。就全国而言，整个供销合作社系统需要多支付4到5亿元。在接到各地反映的情况后，总社法制办根据总社党组和理事会指示精神，联合化工、经贸、卫生、质检等有关部门及时向国务院进行了反映，并与具体承办此事的国务院法制办沟通协调，积极配合其开展调查研究工作。2001年8月，国务院法制办向农业部及山东、安徽、河北、河南、湖北、宁夏、天津、济南、汕头等省、市政府发文，责成其对照国务院《农药管理条例》自行修改。农业部及上述省市随后都删除了相关规定。在农药经营问题上，我们取得了重大胜利，切实维护了系统在农药经营上的合法权益。
　　目前，国务院正抓紧起草《烟花爆竹安全管理条例》。烟花爆竹工作一直是供销合作社的传统业务，总社对此十分重视，上个月就这个问题向回良玉副总理做了汇报，下一步总社法制办和有关部局一起还将通过各个渠道加强与有关方面的沟通，确保供销合作社在烟花爆竹经营中的主渠道地位。大家关心的其他问题，通过努力，有的已得到了解决，有的还正处在协调过程中，有的一时还难以解决。总的来讲，法制工作在解决供销合作社改革发展难题，创造较为宽松的政策环境方面是发挥了重要作用的。
　　（四）普及法律知识，提高法律防范作用
　　依法治国，建设社会义法治国家是我国的基本治国方略。依法治社、依法治企是供销合作社发展的一个基本战略。广大干部职工应树立法律意识，提高法律素质，依法管理社务，依法维护权益，使供销合作社的各项工作真正地纳入法制化轨道。为加强“四五”普法工作，切实实现上述目标，总社成立了“四五”普法依法治理领导小组，我担任组长，办公室就设在总社法制办。五年来，在领导小组的指导和各地供销合作社法制工作部门积极配合下，普法工作扎实推进，一步一个台阶，全系统广大干部职工的整体法律素质有了较大提高，依法治社、依法经营、依法维权的能力显著增强；另一方面，通过向广大农民社员普法，提高了农民社员的法律意识，对于构建农村和谐社会发挥了重要作用。多次得到司法部、全国普法办的肯定，也涌现出一批法制宣传教育方面的好典型。今年是“四五”普法最后一年，一定要善始善终，圆满完成“四五”普法目标和任务。
　　我认为，普法宣传的重点对象是我们的领导干部和社有企业负责人，把他们的普法工作做好了，供销合作社系统的法制工作就会有新气象，供销合作社的决策就更加理性化，供销合作社的权益就会更有保障。一是因为领导干部带头学法用法，会产生示范带动作用，有利于扎实有效开展普法工作，提高全系统干

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