社区法律援助组织的发展思考
光著：《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社版，第59页。中国需要市民社会，需要ngo的蓬勃发展。这是有深刻的理论依据和现实意义的。
市民社会的兴起可以有效地填补政府功能的空白。例如：
1．证明政府的合法性。哈贝马斯指出，政府的合法性——这里的合法性是justification而不是legality——不能由它自己单方面宣布，而只能由市民社会赋予，由社会成员认同。［德］哈贝马斯著：《公共领域的结构转变》，学林出版社1999年版。
2．制约政府权力。麦迪逊理论之所以未能成功地协调西方社会两个相互冲突的目标，即多数统治原则与保障少数人的权利以防止受多数人暴政的侵害的理论，根本原因在于他过于夸大了政府内部分权制衡对于制约政府权力的作用，而忽视了政府之外的市场和市民社会才是制约政府的最强大的力量。社团或者说非政府组织正是市民社会里的这样一支主力军。他们对一定范围内的活动、问题和困难有着共同的态度，为了共同的志趣走到一起，通过合作活动和压力活动促使政府重视少数人的利益，从而有力地制约了政府的权力。甚至有学者将非政府组织活动的频繁程度和质量高低作为比较国家或地区现代化程度的标准，s·亨廷顿著：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1998年版，第31页。这是不无道理的。
3．满足社会多元化需求。在现代社会，社会成员的价值观、利益需求日益多元化，众多的附层和利益集团应运而生了。单一的政府无论如何也无法满足如此数量繁多而又彼此冲突的局部性需要，而市民社会则是多元化社会的基础。广泛存在的非政府组织满足了各自所代表的一部分社会成员的利益需求，支持了社会的自由多元化价值。
4．培养公民民主的生活方式。政府除了通过公共教育向公民灌输民主的理念之外，并不能保证公民按照民主的方式去生活。正如柯亨和阿拉托所指出的那样，市民社会才是公民学习民主的大学校。它使得民主从一种理念或政治体制走入寻常百姓家，成为一种实实在在的社会生活。
托克维尔曾经以生动的笔触描绘了美国的公民自治。他说：美国的居民从小就知道必须依靠自己去克服生活的苦难。他们对社会的主管当局投以不信任和怀疑的眼光，只在迫不得已的时候才向它求援。他们从上小学就开始培养这种习惯。孩子们在学校里游戏时要服从自己制定的规则，处罚由自己制定的犯规行为。这种精神也重现于社会生活的一切行为。假如公路上发生故障，车马行人阻塞不通，附近的人就会自动组织起来研究解决办法。这时临时聚集在一起的人，可以选出一个执行机构，在没有人去向主管当局报告事故之前，这个机构就开始排除故障了。假如是事关庆祝活动，则自动组织活动小组，以使节日增辉和活动有条不紊。而且，还有反对各种道德败坏行为的组织。比如，把大家组织起来反对酗酒。在美国，为促进公安、商业、工业和宗教，也建有组织。人们的愿望一定会通过私人组织的强大集体的自由活动得到满足。托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），商务印书馆1991年版，第213～214页。在自治过程中，“他们在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式，而没有这种组织形式，自由只有依靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念。”托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），商务印书馆1991年版，第76页。
以上是从非政府组织的角度考察社区法律援助组织发展的广阔前景，应该说社区法律援助组织的发展对越城区的法律援助工作的发展有着深远的意义，是一项前卫的事业。
（三）、社区法律援助组织的生存价值和意义
社区法律援助组织的存在和发展对于探索越城区法律援助的发展模式及法律援助社会参与的多元化具有一定的价值和意义，在政府主导型的法律援助体系中，社区等社会组织力量的发挥有着广阔的天地，社区法律援助组织的发展为人们带来了这样的思路：
（1）社区组织参与法律援助工作，不仅必要，而且大有可为。按照中国传统的认识，法律援助是一种政府行为。但事实上，各国经验都表明：缺少财政的支持，法律援助这座大厦很难支撑起来。中国国情决定了政府法律援助力量远不能满足民间对法律援助的强烈需求，而社区组织社会性强，有更多的机会和渠道筹集资金，尤其是易于取得慈善团体和其他机构援助的机会；同时其参与能在人力、财力、工作领域、工作方式等方面发挥一定的作用，弥补政府法律援助力量的不足
（2）社区法律援助组织的设立具有不可低估的作用。社区可以发动一批法律援助志愿者队伍，热情、正直、敢做敢为、舍利取义，他们参与到法律援助中，是一支十分活跃的法律援助队伍，将会从人力资源上有效解决法律援助需求与供给间的巨大矛盾。由于缺乏相应的制度制约和注重对经济利益的追求，目前社会上自发自愿从事法律援助的律师很少，法律援助志愿者有着一定的专业知识和维护法律正义的精神。而且通过社区法律援助组织的帮助，及时解决案件，能及时化解矛盾，维护社会的安定团结。
三、建立健全社区法律援助组织的几点思考
借鉴国外有关经验和外地经验，结合越城区实际，笔者认为建立健全我区
社区法律援助制度可以从以下几个方面着手：
1、．大力扶持、鼓励开展社区法律援助工作。
采取官办和民办双轨共同发展的办法。二者应该是同时并存、相辅相成互为补充的关系。官办法律援助机构对社区法律援助组织起指导、监督、协调的作用，社区法律援助组织对前者起拾遗补漏的辅助作用。现代法律援助本质上是一种“国家行为”，但其不等于国家包办。“国家行为”的应有之义应该是在国家的指导和监督下开展法律援助工作，允许多种形式的法律援助方式的存在。这实际上也是由我国具体国情决定的。一个国家建立完善的法律援助制度，需要具备三方面的条件：一是比较发达的经济条件，相对较少的贫困人口；二是律师数量达到一定程度，从事社会公益性法律服务的律师队伍达到一定的规模；三是相对完备的法律援助的立法和福利制度。虽然我国近年来律师队伍逐渐壮大，但还没有完全具备以上条件，在此情况下只能采取适合国情的法律援助模式。目前各国法律援助模式可以分为两种：一种是法律援助主要依靠受政府资助的独立的私人团体来操作，各种私人基金乃至律师个人在这种体制中起着决定性的作用，经济发达国家多采用此种模式。另外一种模式是东欧一些福利国家所采取的法律援助体制。此种模式的显著特点是将法律援助纳入国家的福利制度之中，由国家统一实施。这种模式使法律援助的国家责任原则得到充分体现。根据我国国情，这两种模式都不合适，无论使法律援助单独成为一种政府行为或者社会行为都不现实。在此情况下，我国应该采取官方和民间双轨发展的模式。
2、政府应采取各种措施促进社区法律援助组织的发展。
社区法律援助组织的发展对于法律援助事业在我区的发展是具有重大意义的，因为越城区是以社区为主的基层组织体系构成的区域，随着城中村改造的深入，社区的面越来越广，进一步发挥社区法律援助组织的作用，除了要完善有关社会保障体系，激励更多的法律援助志愿者投入到社区法律援助工作中来，可以考虑采取以下措施：
（1）建立健全社区法律援助组织的管理制度。应加强越城区法律援助中心与社区法律援助组织的协调。社区法律援助组织的健康发展关系到越城区整个法律援助体系的完善，应当给予充分的重视。政府的法律援助中心应与社区法律援助组织建立经常性的联系，及时就社区法律援助中的人员、经费、办案中的困难等问题进行沟通、协调。为加强对社区法律援助组织的管理，政府的法律援助中心内应该设置专门的机构分管社区法律援助机构。随着法律援助观念的深入人心，随着律师队伍的扩大、社会经济状况的改善，社区法律援助机构必将越来越多。为保证社区法律援助的质量，有必要在国家法律援助中心建立专门管理机构，建立、健全审批及管理制度，对人员资格、场地、经费等问题确定基本的标准。
（2）建立政府、社会相结合的资金筹集体系。资金问题是制约社区法律援助组织发展的一个重要原因。鉴于目前社会融资渠道有限，为充分发挥社区法律援助组织在法律援助体系中的补充作用，政府仍然需要给予一定的财政支持。但考虑到我区目前的财政状况，为减轻财政负担，可以考虑充分调动各方面的力量，充分利用社会募集的渠道。从政府角度来讲，要体现出鼓励政策，建立专项“社区法律援助基金”，对符合审批条件的社区法律援助组织的建立提供一定比例的资金。同时可考虑建立奖励制度，对法律援助工作开展得好的、有成效的援助机构，可以奖励基金的方式增加分配额。此外，应充分利用社区法律援助组织的社会性特点，积极争取社会各界的捐助。吸收社会资金最有效的途径是提高全社会的公益意识，尤其是法律专业人员的公益意识。政府应该鼓励律师事务所设立法律援助的项目基金；同时，应该鼓励企事业单位及其他社会力量设立基金支持社区法律援助。目前越城区一些企业经济效益提高后转而追求社会效益，通过在媒体作一些公益广告或开展社会公益事业的现象并不鲜见。但至今企业投资于法律援助的却几乎没有。原因应该是法律援助的社会影响还没有达到应有的地步。应该把社区法律援助制度化，倡议全社会重视法律援助，同时也对资助法律援助事业的单位和个人通过一定的方式予以表彰，或者对于援助单位和个人减免税收予以鼓励，从而建立通畅的社会筹资渠道。
《社区法律援助组织的发展思考(第3页)》
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市民社会的兴起可以有效地填补政府功能的空白。例如：
1．证明政府的合法性。哈贝马斯指出，政府的合法性——这里的合法性是justification而不是legality——不能由它自己单方面宣布，而只能由市民社会赋予，由社会成员认同。［德］哈贝马斯著：《公共领域的结构转变》，学林出版社1999年版。
2．制约政府权力。麦迪逊理论之所以未能成功地协调西方社会两个相互冲突的目标，即多数统治原则与保障少数人的权利以防止受多数人暴政的侵害的理论，根本原因在于他过于夸大了政府内部分权制衡对于制约政府权力的作用，而忽视了政府之外的市场和市民社会才是制约政府的最强大的力量。社团或者说非政府组织正是市民社会里的这样一支主力军。他们对一定范围内的活动、问题和困难有着共同的态度，为了共同的志趣走到一起，通过合作活动和压力活动促使政府重视少数人的利益，从而有力地制约了政府的权力。甚至有学者将非政府组织活动的频繁程度和质量高低作为比较国家或地区现代化程度的标准，s·亨廷顿著：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1998年版，第31页。这是不无道理的。
3．满足社会多元化需求。在现代社会，社会成员的价值观、利益需求日益多元化，众多的附层和利益集团应运而生了。单一的政府无论如何也无法满足如此数量繁多而又彼此冲突的局部性需要，而市民社会则是多元化社会的基础。广泛存在的非政府组织满足了各自所代表的一部分社会成员的利益需求，支持了社会的自由多元化价值。
4．培养公民民主的生活方式。政府除了通过公共教育向公民灌输民主的理念之外，并不能保证公民按照民主的方式去生活。正如柯亨和阿拉托所指出的那样，市民社会才是公民学习民主的大学校。它使得民主从一种理念或政治体制走入寻常百姓家，成为一种实实在在的社会生活。
托克维尔曾经以生动的笔触描绘了美国的公民自治。他说：美国的居民从小就知道必须依靠自己去克服生活的苦难。他们对社会的主管当局投以不信任和怀疑的眼光，只在迫不得已的时候才向它求援。他们从上小学就开始培养这种习惯。孩子们在学校里游戏时要服从自己制定的规则，处罚由自己制定的犯规行为。这种精神也重现于社会生活的一切行为。假如公路上发生故障，车马行人阻塞不通，附近的人就会自动组织起来研究解决办法。这时临时聚集在一起的人，可以选出一个执行机构，在没有人去向主管当局报告事故之前，这个机构就开始排除故障了。假如是事关庆祝活动，则自动组织活动小组，以使节日增辉和活动有条不紊。而且，还有反对各种道德败坏行为的组织。比如，把大家组织起来反对酗酒。在美国，为促进公安、商业、工业和宗教，也建有组织。人们的愿望一定会通过私人组织的强大集体的自由活动得到满足。托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），商务印书馆1991年版，第213～214页。在自治过程中，“他们在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式，而没有这种组织形式，自由只有依靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念。”托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），商务印书馆1991年版，第76页。
以上是从非政府组织的角度考察社区法律援助组织发展的广阔前景，应该说社区法律援助组织的发展对越城区的法律援助工作的发展有着深远的意义，是一项前卫的事业。
（三）、社区法律援助组织的生存价值和意义
社区法律援助组织的存在和发展对于探索越城区法律援助的发展模式及法律援助社会参与的多元化具有一定的价值和意义，在政府主导型的法律援助体系中，社区等社会组织力量的发挥有着广阔的天地，社区法律援助组织的发展为人们带来了这样的思路：
（1）社区组织参与法律援助工作，不仅必要，而且大有可为。按照中国传统的认识，法律援助是一种政府行为。但事实上，各国经验都表明：缺少财政的支持，法律援助这座大厦很难支撑起来。中国国情决定了政府法律援助力量远不能满足民间对法律援助的强烈需求，而社区组织社会性强，有更多的机会和渠道筹集资金，尤其是易于取得慈善团体和其他机构援助的机会；同时其参与能在人力、财力、工作领域、工作方式等方面发挥一定的作用，弥补政府法律援助力量的不足
（2）社区法律援助组织的设立具有不可低估的作用。社区可以发动一批法律援助志愿者队伍，热情、正直、敢做敢为、舍利取义，他们参与到法律援助中，是一支十分活跃的法律援助队伍，将会从人力资源上有效解决法律援助需求与供给间的巨大矛盾。由于缺乏相应的制度制约和注重对经济利益的追求，目前社会上自发自愿从事法律援助的律师很少，法律援助志愿者有着一定的专业知识和维护法律正义的精神。而且通过社区法律援助组织的帮助，及时解决案件，能及时化解矛盾，维护社会的安定团结。
三、建立健全社区法律援助组织的几点思考
借鉴国外有关经验和外地经验，结合越城区实际，笔者认为建立健全我区
社区法律援助制度可以从以下几个方面着手：
1、．大力扶持、鼓励开展社区法律援助工作。
采取官办和民办双轨共同发展的办法。二者应该是同时并存、相辅相成互为补充的关系。官办法律援助机构对社区法律援助组织起指导、监督、协调的作用，社区法律援助组织对前者起拾遗补漏的辅助作用。现代法律援助本质上是一种“国家行为”，但其不等于国家包办。“国家行为”的应有之义应该是在国家的指导和监督下开展法律援助工作，允许多种形式的法律援助方式的存在。这实际上也是由我国具体国情决定的。一个国家建立完善的法律援助制度，需要具备三方面的条件：一是比较发达的经济条件，相对较少的贫困人口；二是律师数量达到一定程度，从事社会公益性法律服务的律师队伍达到一定的规模；三是相对完备的法律援助的立法和福利制度。虽然我国近年来律师队伍逐渐壮大，但还没有完全具备以上条件，在此情况下只能采取适合国情的法律援助模式。目前各国法律援助模式可以分为两种：一种是法律援助主要依靠受政府资助的独立的私人团体来操作，各种私人基金乃至律师个人在这种体制中起着决定性的作用，经济发达国家多采用此种模式。另外一种模式是东欧一些福利国家所采取的法律援助体制。此种模式的显著特点是将法律援助纳入国家的福利制度之中，由国家统一实施。这种模式使法律援助的国家责任原则得到充分体现。根据我国国情，这两种模式都不合适，无论使法律援助单独成为一种政府行为或者社会行为都不现实。在此情况下，我国应该采取官方和民间双轨发展的模式。
2、政府应采取各种措施促进社区法律援助组织的发展。
社区法律援助组织的发展对于法律援助事业在我区的发展是具有重大意义的，因为越城区是以社区为主的基层组织体系构成的区域，随着城中村改造的深入，社区的面越来越广，进一步发挥社区法律援助组织的作用，除了要完善有关社会保障体系，激励更多的法律援助志愿者投入到社区法律援助工作中来，可以考虑采取以下措施：
（1）建立健全社区法律援助组织的管理制度。应加强越城区法律援助中心与社区法律援助组织的协调。社区法律援助组织的健康发展关系到越城区整个法律援助体系的完善，应当给予充分的重视。政府的法律援助中心应与社区法律援助组织建立经常性的联系，及时就社区法律援助中的人员、经费、办案中的困难等问题进行沟通、协调。为加强对社区法律援助组织的管理，政府的法律援助中心内应该设置专门的机构分管社区法律援助机构。随着法律援助观念的深入人心，随着律师队伍的扩大、社会经济状况的改善，社区法律援助机构必将越来越多。为保证社区法律援助的质量，有必要在国家法律援助中心建立专门管理机构，建立、健全审批及管理制度，对人员资格、场地、经费等问题确定基本的标准。
（2）建立政府、社会相结合的资金筹集体系。资金问题是制约社区法律援助组织发展的一个重要原因。鉴于目前社会融资渠道有限，为充分发挥社区法律援助组织在法律援助体系中的补充作用，政府仍然需要给予一定的财政支持。但考虑到我区目前的财政状况，为减轻财政负担，可以考虑充分调动各方面的力量，充分利用社会募集的渠道。从政府角度来讲，要体现出鼓励政策，建立专项“社区法律援助基金”，对符合审批条件的社区法律援助组织的建立提供一定比例的资金。同时可考虑建立奖励制度，对法律援助工作开展得好的、有成效的援助机构，可以奖励基金的方式增加分配额。此外，应充分利用社区法律援助组织的社会性特点，积极争取社会各界的捐助。吸收社会资金最有效的途径是提高全社会的公益意识，尤其是法律专业人员的公益意识。政府应该鼓励律师事务所设立法律援助的项目基金；同时，应该鼓励企事业单位及其他社会力量设立基金支持社区法律援助。目前越城区一些企业经济效益提高后转而追求社会效益，通过在媒体作一些公益广告或开展社会公益事业的现象并不鲜见。但至今企业投资于法律援助的却几乎没有。原因应该是法律援助的社会影响还没有达到应有的地步。应该把社区法律援助制度化，倡议全社会重视法律援助，同时也对资助法律援助事业的单位和个人通过一定的方式予以表彰，或者对于援助单位和个人减免税收予以鼓励，从而建立通畅的社会筹资渠道。
《社区法律援助组织的发展思考(第3页)》
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