试述行政法的控权功能

        试述行政法的控权功能
　　
　　什么是行政法？以前的看法是，行政法是关于国家行政管理活动的法律规范。是授予行政机关权力，保证行政机关活动的法规。学完行政法学以后，才知道这种认识是片面的，行政法除了具有上述功能外，还有一个更重要的功能，就是控权。所谓控权，就是阻止行政机关的非法行为，控制其权力的滥用，以保护公民、法人或其他组织的合法权利不受非法侵害。这是行政法的精神所在。
　　一、控权－－行政法的历史动因
　　行政法产生于资本主义时代，封建社会的政治制度是专制统治。皇帝是最高统治者，集立法、行政、司法权于一身，“天下之事无大小，皆决于上。”在这种人治社会中，不可能产生行政法。正是这种专制统治，引发了宪政制度的革命，为行政法的产生提供了条件。资产阶级革命胜利以后，掌握国家政权的资产阶级，一方面，迫切要求摆脱封建势力的束缚和封建专制制度的影响，建立资产阶级的民主政治；另一方面，也要求政府严格按照他们的意志办事，用法律限制政府权力，提出了“依法行政”的要求，使行政法逐步产生发展起来。至此，西方一些法学家认为，行政法是控制行政活动的法律部门，它设置行政机构的权力，规范这些权力的行使，为受行政行为侵害者提供法律救济，因此就有了“越权无效”和“正当程序”的观念，初期在静态中控权，主张自由主义政策，认为管的最少的政府，是最好的政府，行政只管军事、外交、税收、治安等。到二十世纪初，资本主义奉行福利主义，行政权扩张，他们又主张在动态中控权。因此，行政法被他们界定为控权法。
　　二、控权－－行政法的本质属性
　　目前，在行政法学界，对行政法是控权法？还是保权法？是控权多还保权多的争议，形成了三大理论派别，控权论、均衡论、保权论。尽管存在很多争论，但对行政法的本质属性的认识，却是趋于一致的，其实质内涵包括以下几个方面：
　　１、行政法是设定行政权力的法
　　行政法从两个方面设定行政权力，一是行政权必须授予一定的载体，并形成一定的体制，以及这些权力组织内部活动的各种规则；二是规定哪一类行政组织享有何项行政权力，权力的范围有多大，权力之间界限何在等问题。这就是说，行政机关的权力是由法律设定的，是有限的权力，行政机关必须依法行政。
　　２、行政法是规范行政权力如何行使和运用的法
　　行政机关或某一组织依法取得行政权以后，也不能任意行使，必须依照一定的规则行使，才能保证行政权力的有效行使。这类规则包括实体规则和程序规则两部分，这是行政法的核心内容。目的是使行政机关依法行政，依法用权。
　　３、行政法是监督行政权力的法
　　法国先哲卢梭说，没有制约的权力，是腐败的权力。行政权是社会中广泛存在的管理权，如果没有制约，必然被滥用，而制约行政权的除了宪法原则外，主要是行政法。行政法对行政权力的运用，建立了一整套监督制约的规则，以保证依法行政，依法用权。
　　４、行政法是对行政权力产生的后果进行补救的法
　　行政权力是国家公共权力，享有个人私权利无法比拟的特权，难免出现对私权利的侵害。对此，行政法赋于了相对人通过有关途径维护自身合法权益，制止侵权行为，获得损害赔偿的权利。
　　从上述行政法的内涵来看，行政法区别于其他部门法的关键，是行政法调整的是行政关系一方－－行政机关的权力，而不是双方。这是因为行政权力是一种特权，客观上存在着易腐性、扩张性以及对个人权力的优越性，正如古代哲学家孟德斯鸠在《论法的精神》中所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”这个“界限”就是行政法。行政法通过规定行政权范围、行使方式、法律责任等方式，达到控权的目的，依法行政是崐行政法的本质属性。
　　三、控权－－行政法的基本原则
　　行政法的基本原则，是指指导行政法制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，是行政法的精髓，其控权功能体现在这些基本原则之中。
　　（一）有限权力原则
　　１、权力法定
　　行政机关的权力，是由法律授予的。授予什么权，才有什么权，才能行使什么权。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。法律授予行政机关的权力是公共权力，这种公共权力与私权利不同，私权利是法不禁止即自由，公权力是法不受权则无权，就是说法律禁止的，当然不能为，法律没有授予的，也不能为，否则就是超越职权。
　　２、立法优先
　　在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触。凡有抵触，都以法律为准，法律优于任何其他法律规范。
　　在法律尚无规定，其他法律规范做出规定时，一旦法律就此事做出规定，法律优先，其他法律规范的规定都必须服从法律，法律的效力高于其他规范，

        处于最高的效力位阶。
　　宪法、法律对行政机关制定法律规范用的是“根据”原则，对地方权力机关制定法律规范用的是“不抵触”原则。
　　３、法律保留
　　凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定，或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中做出规定，《立法法》对法律保留的事项规定的十分清楚：一是国家主权；二是人大、法院、检察院的设置；三是自治制度；四是犯罪和刑法；五是限制人身自由的行政处罚、政治权力；六是对非国有资产的征收；七是对民事；八是基本经济制度；九是诉讼；十是其他事项。
　　（二）公正程序原则
　　马克思曾经指出，程序是法律的生命形式。美国最高法院韦德法官认为，程序公正和符合规律，是自由不可让度的实质内容。严厉的实体法只有得到公正和毫无偏袒的执行，才能为人们所忍受。因此，《行政处罚法》明确规定：“不遵守法定程序的，行政处罚无效。”公正程序是控制行政权力运用，保护相对人合法权利的重要保证。行政程序主要是：
　　１、告知制度。一是向相对人告知身份；二是告知行政行为的事实依据、法律依据以及其他理由；三是告知当事人的权利，即陈述权、沉默权、申辩权。
　　２、听证制度。是指行政主体听取行政相对人或争议当事人意见的制度，即行政机关做出决定之前，给有利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序。目的是保证相对人的陈述权和申辩权。
　　３、回避制度。指行政人员同其所处理的事务有利害关系时，应由行政机关另性指定其他行政人员处理该事务的制度。就是说，自己不能做自己案件的法官。这是公正程序的重要制度。
　　（三）责任行政原则
　　法律授予行政机关的职权，实际上也就是赋于了行政机关以义务和责任。行政机关在履行职权的同时，必须对自己的行为负责。行政责任有三种情况：一是行政违法，指行政主体所实施的违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系而尚未构成犯罪的过错的行政行为，包括行政失职、行政越权、滥用职权、事实依据错误、适法错误、程序违法、行政侵权等。二是行政不当，指行政主体及其工作人员所作的虽然合法但不合理的行政行为。根据行政自由裁量权内容上的分类，包括对象行政不当、客体行政不当、世界行政不当、地点行政不当等。三是合法行为给当事人造成损害。这三种情况的行为，都必须要承担相应的责任。行政责任的形式和内容，视其情节程度不同而采用下列方式：承认错误，赔礼道歉；恢复名誉，消除影响；履行职务；撤消违法；纠正不当；返还权益；恢复原状；行政赔偿等。
　　四、控权－－行政法的现实呼唤
　　行政法在我国是新中国成立后建立起来的，改革开放后，得到了迅猛发展，先后出台了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政监察法》、《立法法》等法律法规。规范了行政权力和程序，建立了监督体制。特别是《行政诉讼法》的实施，对于监督和维护行政机关依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益，发挥了重要作用。行政法治建设也取得了显著成绩。主要表现在：一是行政机关工作人员特别是领导干部的法律意识和法治观念逐步增强；二是政府立法工作取得显著成就；三是行政执法水平不断有所提高；四是行政执法监督制度逐步健全起来，行政执法监督不断加强。
　　但是，从当前的现实情况看，存在的问题还是相当严重的。一方面权力本位的观念在执法者的意识中不同程度的存在着，特别是在基层，崇尚公权力，忽视私权利，漠视法律，导致有法不依、执法不严、违法不究甚至超越职权、滥用职权、程序违法、执法犯法、徇私枉法的现象大量存在。笔者就职于一家国有大型企业，其中下属一家招待所，年营业额只有１００万左右，可到招待所持收缴费用的行政机关就有１４家，按地方“红头文件”的规定，要收取２２项总计达３０万的费用，如果不给，他们就要对你实行“处罚”、“制裁”，那管你的死活。依法行政对他们来说不过是一句时髦的口号而已。这些现象严重影响了行政行为的公正和效率。另一方面，对行政权的制约机制和对行使行政权的监督制度还不够完善，已有的一些制约机制、监督制度也还没有很好的运作起来，监督很乏力。还以招待所为例，我们也曾和其中的一家上过法庭，结果是人家输了官司，我们输了企业，因为此后他们处处设置障碍，使招待所无法经营，以至亏损。在人治的环境崐中，想用法治的办法解决问题是很难的。这些残酷的现实崐告诉我们，行政法的控权功能，还没有很好的发挥出来，现实强烈地呼唤法制，强化行政法的控权功能。针对现实，党的十五大提出了“依法治国”的方略，这个方略包含了行使行政权力、司法权力的法制化。也就是说，依法治国，先要依法治“官”，依法治权，以此保证各级国家机关及其工作人员依据法定职权、按照法定程序办事，正确行使权力，防止滥用权力。
　　综上所述，全面正确的理解行政法的精神，强化控权
　　功能，依法行政，才能实现依法治国的方略。

        处于最高的效力位阶。
　　宪法、法律对行政机关制定法律规范用的是“根据”原则，对地方权力机关制定法律规范用的是“不抵触”原则。
　　３、法律保留
　　凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定，或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中做出规定，《立法法》对法律保留的事项规定的十分清楚：一是国家主权；二是人大、法院、检察院的设置；三是自治制度；四是犯罪和刑法；五是限制人身自由的行政处罚、政治权力；六是对非国有资产的征收；七是对民事；八是基本经济制度；九是诉讼；十是其他事项。
　　（二）公正程序原则
　　马克思曾经指出，程序是法律的生命形式。美国最高法院韦德法官认为，程序公正和符合规律，是自由不可让度的实质内容。严厉的实体法只有得到公正和毫无偏袒的执行，才能为人们所忍受。因此，《行政处罚法》明确规定：“不遵守法定程序的，行政处罚无效。”公正程序是控制行政权力运用，保护相对人合法权利的重要保证。行政程序主要是：
　　１、告知制度。一是向相对人告知身份；二是告知行政行为的事实依据、法律依据以及其他理由；三是告知当事人的权利，即陈述权、沉默权、申辩权。
　　２、听证制度。是指行政主体听取行政相对人或争议当事人意见的制度，即行政机关做出决定之前，给有利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序。目的是保证相对人的陈述权和申辩权。
　　３、回避制度。指行政人员同其所处理的事务有利害关系时，应由行政机关另性指定其他行政人员处理该事务的制度。就是说，自己不能做自己案件的法官。这是公正程序的重要制度。
　　（三）责任行政原则
　　法律授予行政机关的职权，实际上也就是赋于了行政机关以义务和责任。行政机关在履行职权的同时，必须对自己的行为负责。行政责任有三种情况：一是行政违法，指行政主体所实施的违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系而尚未构成犯罪的过错的行政行为，包括行政失职、行政越权、滥用职权、事实依据错误、适法错误、程序违法、行政侵权等。二是行政不当，指行政主体及其工作人员所作的虽然合法但不合理的行政行为。根据行政自由裁量权内容上的分类，包括对象行政不当、客体行政不当、世界行政不当、地点行政不当等。三是合法行为给当事人造成损害。这三种情况的行为，都必须要承担相应的责任。行政责任的形式和内容，视其情节程度不同而采用下列方式：承认错误，赔礼道歉；恢复名誉，消除影响；履行职务；撤消违法；纠正不当；返还权益；恢复原状；行政赔偿等。
　　四、控权－－行政法的现实呼唤
　　行政法在我国是新中国成立后建立起来的，改革开放后，得到了迅猛发展，先后出台了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政监察法》、《立法法》等法律法规。规范了行政权力和程序，建立了监督体制。特别是《行政诉讼法》的实施，对于监督和维护行政机关依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益，发挥了重要作用。行政法治建设也取得了显著成绩。主要表现在：一是行政机关工作人员特别是领导干部的法律意识和法治观念逐步增强；二是政府立法工作取得显著成就；三是行政执法水平不断有所提高；四是行政执法监督制度逐步健全起来，行政执法监督不断加强。
　　但是，从当前的现实情况看，存在的问题还是相当严重的。一方面权力本位的观念在执法者的意识中不同程度的存在着，特别是在基层，崇尚公权力，忽视私权利，漠视法律，导致有法不依、执法不严、违法不究甚至超越职权、滥用职权、程序违法、执法犯法、徇私枉法的现象大量存在。笔者就职于一家国有大型企业，其中下属一家招待所，年营业额只有１００万左右，可到招待所持收缴费用的行政机关就有１４家，按地方“红头文件”的规定，要收取２２项总计达３０万的费用，如果不给，他们就要对你实行“处罚”、“制裁”，那管你的死活。依法行政对他们来说不过是

《试述行政法的控权功能》