金融体制创新：问题及挑战

        
首先，对中国社会科学院金融研究所成立一周年表示热烈的祝贺，相信社科院金融所一定会在今后中国金融体制的发展、改革、创新等方面与社会各界共同努力，做出更大的贡献。社科院金融所的前身是社科院金融研究中心，在94年底李扬同志请我来讲过，那时讲的题目是分业经营问题。当时从国际体制比较、中国现状、分业经营与混业经营的利弊比较以及今后可能的趋势，以及对宏观调控、公司治理的影响等几方面进行了讨论。现在，金融中心已发展成金融研究所，针对国民经济中重大金融问题进行学术研讨，相信一定会有成效。今天研讨会的主题是“金融体制创新：问题及挑战”，我想结合今天的题目与大家讨论三方面的问题。
一、农村金融组织形式和农村金融产品面临挑战和创新的需求
大家已经注意到，本周一国务院刚刚召开了深化农村信用社改革试点工作会议，对农村信用社改革试点工作做出了具体部署。这次改革特别强调要明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责。今后农信社的组织形式方面会因地制宜，有若干种选择，并通过这次改革进行检验。
2002年国务院成立了农村金融和农村信用社改革专题小组，农村信用社改革是其中最主要的内容。整个农村金融体制改革是一项涉及广泛的系统，在专题研究中还包括另外几方面的内容，我在此简单介绍一下。一是农村政策性金融服务将来的作用和取向的研究，涉及农业发展银行的职能定位和分工。二是资金流向上如何支持“三农”的资金需求，其中包含两个重要的内容：邮政储蓄从农村抽离大量资金的问题如何解决;再就是参考其他国家实行的社区再投资法等做法，使有关金融机构从社区吸收的资金中，有一定比例要用于本社区。三是关于农村存贷款利率方面的政策研究。四是农村金融机构在国家给予适当支持并摘除历史包袱以后，如果仍出现经营失败而需要退出市场的时候，如何设置退出机制。五是与今天研讨会的主题相近，就是"农村金融组织形式和金融产品的创新"。此外还有农业保险、农产品期货、农村金融监管等专题内容。
在农村金融体制改革涉及到的几个课题中，已体现出了一些创新和思路转变，这些转变也得益于我们国内的改革经历以及国际经验的借鉴。从国际经验看，世界银行对农村金融问题有一个报告，提到了过去老的“农业信贷模式”和新的“农村金融模式”。以往有许多国家（包括发达国家、发展中国家）都采用过老模式，其特征是利率管制，对借款人给予财政性补贴以及强制性信贷安排（如指令性计划）来力图扩大农村的信贷规模，这种办法虽然很直接、直观，但实践的结果效果并不好，数年后无法再维系。我国的农村金融改革是根据我国自己的经验教训来推进的，但从国际范围来看，也有“新模式”中的若干共性内容，就是解除利率管制;注重农村金融机构财务上的可持续性和尊重商业原则;政府的支持强调要有针对性，注重对效果的评估;强调农村金融组织自身的能力建设、制度建设、组织结构建设以及对它们的监管。在这次农信社改革中，国家的支持不是简单的信贷资金上的支持，而是要强调微观机制的改革，并使农村金融机构解除历史包袱，真正建成财务健康、有可持续发展能力的金融机构。国家所给予的支持是与这些效果挂钩的，事后都要进行评估。这是一个带有方向性的思路变化，同时也是一种创新。
农村金融始终面临着一个难点，即小农户贷款问题，这个难点在中国如此，在世界上很多国家也是如此。小农户贷款成本比较高，信息处在基层且非常分散，风险相对大一些，业务开展的难度较大。从世界范围来讲，很多国家都在探索，但多数做得不成功。有少数成功的经验，均表现出了体制创新、组织创新、产品创新的特点，其中一些经验注重把信贷、互助、抵押、保险更好地结合起来使用。对于大金融机构来说，小农户的抵押品或担保到你的手里可能不管用，但在社区范围内却可能是管用的。总之，把信贷、互助、抵押、保险甚至其他的做法更有机地在社区内加以结合，通过不断的探索，可能会闯出一条新路。
农村信用社目前承担着我国农村金融主力军的作用，通过这次改革，农村信用社体制要在挑战和创新中不断进行探索和完善，不断向前推进，同时也可以鼓励其它组织形式的创新。组织形式的创新需要遵循一定的原则，搞得成功能创出新的模式，搞得不好你也要关门撤出。对金融行业的创新，我们以往支持、鼓励的力度不够，甚至有些压制，当然主观愿望是为了减少风险。压制了一段时间后，老的组织形式、旧的产品会越发不适应当前经济发展的需要，要求创新的愿望日益强烈，不满的压力变得越来越大，反倒有可能一下子都放开。但这时又可能一哄而起，有些创新就不够慎重，或者不能真正结合中国的国情，在放开且一哄而起的过程中可能出现大的风险。比较稳妥的做法应该是一贯性地鼓励创新，使创新在时间轴上分布得比较均匀，有足够的时间让大家看清它的结果，以便冷静地考虑能否推广。在创新的同时，一定要加强监管，

        防止新出现的金融组织、金融产品中的风险，把创新中不可预知的负效应控制在最低限度。
二、加大力度发展直接融资
从今年的经济金融统计指标看，货币供应量增长幅度比较大，贷款增长比较猛，从比例关系上讲，间接融资占比越来越大的问题较为突出。这就提醒我们需要进行更深层次的分析，以面对下一步可能出现的更大的挑战。从统计数据中可以看出今年保险业发展地比较好，改革力度较大。但保险资金的运用一部分会进入直接融资渠道，一部分会转入间接融资渠道。
当然，我们也可以用股本投资（包括对企业的直接股本投资）与债务融资这种划分方法，以便观察全社会的股本、债务比例关系。我国储蓄率已达GDP的40％左右，今年还可能略有上升。与此同时，外商直接投资还非常踊跃，每年新增加部分又相当于GDP的5％左右，相当于运用外国人的储蓄。这么高比例的储蓄率需要有合理的使用结构，如果债务融资渠道进行运用的比例过大的话，会使得全社会资产负债率进一步恶化，会加大整体的金融风险，也不利于整个社会金融结构的改善。这种状况如果长期保持下去，不仅会带来宏观方面的问题，也会带来微观层面的问题。我们看到很多小企业贷款困难，在很大程度上首先是由于直接投资渠道不畅、资本金筹集不足。一些小企业一方面抱怨贷款难，另一方面又根本不去申请贷款，因为它们知道自己的资本金太少，没有合格的抵押品，银行给其贷款的可能性也就非常小。
作为一个大国，储蓄率非常高，间接融资和直接融资的比例悬殊，其中有很多值得忧虑的地方。要解决这个问题，既要充分考虑我们的国情，又应有所创新。首先，如何能够使我们的银行体系更加积极地销售直接融资产品（股本投资产品）。近几年，我国基金业发展不错，特别是开放式基金发展势头不错。但总体来讲框框仍然比较多，对于解决直接、间接融资比例关系问题、解决整体金融风险来讲，发展还不够。基金的销售主要是由银行系统代销，从商业银行的角度讲，一方面有一定的积极性，但另一方面组织保证和激励机制还不到位，还没有真正当作自己的事来做。我们可以看到，有些国家有货币市场基金，它已是商业银行自己的产品，销售时就与代销不一样。在我国商业银行主导融资媒介的状况下，如果我们不想办法发挥商业银行的积极性、主动性（其中也包括组织结构上的安排），问题的解决就会比较慢，从而使风险逐步积累。其次，在政策上要体现对直接融资的支持，要使储蓄者感觉到直接融资产品在不少方面比储蓄产品更有吸引力。这种情况是否可以做到？有国际经验可以借鉴，比如美国的401K条款，通过免税的支持，使储蓄资金更多地运用养老基金方式并使资金流向直接融资。可以看到，美国在实施401K之前与之后相比，直接与间接融资比例发生了很大的变化。欧洲也是如此，在90年代中后期越来越多的国家改革了养老金体制，同时给予了税收等各方面的支持，养老基金比银行储蓄吸引力变得更大。近两年哈萨克斯坦也有类似的做法。而我国还没有相关的政策支持这样的转变，这是需要思考和研究的问题。再有，在监管政策方面我们也有运作的余地，当我们严格按照巴塞尔协议对资本充实率进行要求时，银行吸收存款再放贷必然增加其风险资产数量，这就意味着你要有更多的资本金。当银行没有那么充裕的资本金时，就会考虑少用存贷款产品，多用客户自担风险的金融产品，特别是直接融资产品。可以看到，虽然国外中央银行也有一些标志性的基准利率，但是商业银行的储蓄存款利率往往比基准利率低得多。为什么呢？实际上反映了商业银行自我的约束，不太愿意做过量的储蓄存款业务，以减少风险及其对资本金的压力。中国为什么现在做不到这点呢？因为我们还没有解决商业银行的历史包袱问题，由于历史包袱大多数是政策性业务造成的，商业银行资本不充足有借口，监管上硬不起来。下一步国有商业银行的改革要像农村信用社改革一样，要摘除包袱，走上新的起跑线，从而能用资本充实率去严格要求它们，使商业银行更加自觉地考虑它们究竟想发展什么样的产品，造就什么样的产品比例关系。
加快发展债券市场也是大家关心的议题。发展有个模式与现实之间的选择问题，很多西方国家的债券市场也是从弱发展到强，其机遇与动力跟我们的现实基础可能有所不同。仿照别人的模式发展一般比较牢靠，但可能动力不足。发展公司债，一般是由于某些类别的公司融资困难或为降低融资成本才开拓了这样一条融资渠道。为维护公司债发展的信心，人们自然想到从高信用等级的公司债做起，但目前我国经营状况良好的公司非常容易获得银行贷款，甚至是银行互相争抢这种的好客户，同时利率又处于比较低的水平，这就使这类公司缺乏发债动力。另一方面，一些融资困难类别的公司又得不到发债的批准，或要求得到银行类机构的担保，其中的扭曲也导致缺少动力。恐怕需要我们有一些创新才行。
我国债券市场主要的产品是国债、金融债、公司债、项目债。最近我看到一个材料，其观点是利用银行间发展金融债的基础，把A、M、CDO、金融机构次级债等加速发展起来。中央银行也要支持利用各种金融工程方法，把金融产品（包括信贷衍生产品）转换为市场所能够接受的债券产品，也包括金融债的形式。由于我国目前在债券产品和市场上仍存在着若干体制上的不顺，这些问题的解决恐怕有一定难度，因此要平衡什么是最优选择，什么是次优选择，什么是次优而又比较可行的方法。总之，我们面临着加快债券市场发展的挑战，要找出自己的路子，把债券市场的蛋糕做大。
三、要更多地关注社会保障体制对宏观调控的影响
社会保障体制已经成了我国宏观调控相当重要的组成部分，也是一个瓶颈环节。以往我们说宏观调控，主要是指货币政策和财政政策。近年货币政策的扩张程度已经比较高了，特别是今年货币供应量和贷款增长都比较快，财政方面仍继续采用积极财政政策，很多资金最终已变为消费型资金。但是问卷调查和商业银行的调查表明，尽管居民手中的钱很多，但消费需求依然不够高。如果货币政策、财政政策扩张的结果看不到消费的增长，而是储蓄率的持续增长，那就值得忧虑。问卷调查和商业银行的调查反映，在收入增长条件下，影响消费需求的几大因素一是退休保障，二是医疗保障，三是对下岗和失业的担忧，四是子女教育费用。前三个问题都在社会保障的范围之内。如果我们的社会保障体制不能够有力地巩固消费者的信心，那么我们将面临加大货币供应量、积极财政政策运用后仍见不到满意的消费扩张的尴尬局面，我们总不能不计后果地加大财政政策和货币政策的扩张力度。因此，社会保障体制的选择、改革、进展已成为我们宏观调控的一个重要的组成部分，需要对症下药，不可能用其他政策完全替代。
我国正面临社会老龄化问题，老龄化问题对储蓄和消费倾向均有巨大影响。我们跟日本的社会老龄化程度相差十几年，所以研究日本的老龄化情况对中国是很有借鉴意义的。
社会保障体制的选择及其改革，直接关系到储蓄总量和储蓄模式，其对直接、间接融资的比例关系，股本投资和债务融资的相互关系的影响力，远大于金融业可能想到和可能采取的措施。因此，在通过金融手段仍达不到理想效果的情况下，我们需要把社会保障体制问题放入研究的视野，从更全面的范围考虑金融体系如何创新。纵观国际上直接融资得以健康快速发展的国家及其相应的历史阶段，相当多数都与社会保障特别是养老金体制变革有关，这个现象值得我们研究、讨论。
我国的社会保障确实存在诸多的困难，从消费信心的角度，大家首先想到的会是退休金、低保有没有百分之百支付到位问题，但问题还不止这些，还涉及到社会保障的资金来源、运用以及储蓄模式问题。如果社会保障体系的资金来源实际上并没有真正落到实处，就可能经常会出现支付不到位的情况。既使支付到位，是否就能保证消费信心？从而使得消费增长与国民经济增长同步。其中一大难题就是中国属于城乡差异特别大的国家，社会保障特别主要针对城市人口，农村人口并没有都包括在内。城乡差别又造成了农民不断进城打工，完全不包括进来也不合理，但包括进来必然会加大支出负担或者降低保障水平。保障水平高了保不起，保障水平降低后虽然可能支付得起，但是否对消费者信心有足够的支撑？因为消费者会考虑，如靠社保而社保标准又较低，还是要自己多攒钱才行。而储蓄产品的风险低，正符合这部分人不愿承担风险的需要。如果怀疑自己将来养老金的稳定性，则必然会影响自己当前的消费倾向。
另外，社会保障体制的选择在将来有可能会对财政产生巨大压力，而财政政策历来和货币政策是联系在一起的，因此从长远的财政和货币政策角度讲，社会保障体制改革是我们从事宏观经济工作人员和理论界人士都不得不关心的问题。我在此想表达，特别支持金融业人士研究人口老龄化和社会保障体制改革对金融业及宏观调控的影响。
今天讲的既是初步想法也是出题目，与大家共同探讨，不对之处请批评指正。
谢谢大家。
（根据中国人民银行周小川行长2003年8月22日在社科院金融研究所举办的“金融体制创新：问题与挑战”研讨会上发言整理）

《金融体制创新：问题及挑战》