完善法律制度，改进金融生态

。但由于现代经济高度复杂化，有些会计领域取决于理解、判断，甚至是“审美观”，“尺子”有弹性。会计准则的问题在改革初期始终没有受到太多的重视。一直到1993年，企业会计财务制度和准则有了比较大的改革，亚洲金融风波中我国对会计准则又做了很多重大改进，我们应该高度评价这些卓有成效的进步，同时也应该看到，和市场经济的高标准相比，还有一定的差距。一些评论仍旧认为我国的会计制度体系比较复杂，有企业会计制度，也有分行业的会计制度，各种会计制度之间差距很大。例如企业会计制度要求企业按照资产可回收性提取减值准备，分行业会计制度虽然也有近似的要求，但其稳健性远远低于企业会计制度。其次，银行在评价企业财务信息的可靠性时，由于我们没有很强的会计师行业，外部审计也不强，因此银行过去的做法是不要求贷款申请人提供外部审计的。今后银行贷款时，可能会考虑要由会计师审计财务信息，由律师评价企业运行的合规性以及贷款条件，由评估机构对抵押品进行价值评估，由评级机构进行债券评级等。但是，上述中介机构的发展往往需要时间，专业、诚信、品牌、服务水平和内控往往需要几十年的积累。经过审计的报表就一定可靠吗？也不一定，因为还涉及到事务所的职业水准、内部管理等问题。整个金融服务中介的发展还涉及到对外开放的问题等等。如果这些问题不能有效解决，企业提供虚假信息和金融欺诈的概率仍比较高。
以上几大议题及其子议题，我很希望与会的专家、研究工作者发表意见，帮我们中央银行多做些研究和建议。
三、法律环境对金融生态的影响
法律环境会直接影响金融生态。在某种程度上，从计划经济向市场经济转轨过程中的基本问题是“财务软约束”，它是否依然会继续存在，在很大程度上要靠法制的转变和完善。这方面有很多案例，我就只讲案例而不提理论。
第一个例子是关于资产管理公司回收率的。1999年在成立资产管理公司剥离不良资产时，邀请了包括世界银行、东欧国家等非常著名的有实践经验的专家和官员，对不良资产的回收率做过估计。私下谈时，估计中国这一批不良资产的可能回收率应该在40％－45％，当然有个先决条件，就是在立法、司法、执法上要做一些起码的改进以支持债权人的回收和重组工作。判断者看到，当时的欠款企业依然在生存、在继续正常生产和销售，但是资本低、历史包袱重、社会负担重，如果负担能够减下来，很可能还有前景。但是从当前的实际效果看，资产管理公司的实际回收率不足20％。虽然整个不良资产的处置还没有结束，但是随着时间的推移，越到后来剩下的资产越来越质量差，回收率可能更低。回收率取决于很多因素，例如企业所有制多元化的进展等。但是最关键还取决于金融生态中的法律体系：是否有合用的《破产法》？是否建立了资产处理方面专门的法律？例如美国１９８９年通过了《金融机构改革、恢复和强化法》，为重组信托公司（ＲＴＣ）制定了专门的法律框架；在波兰，法律为银行在企业重组和债务人谈判中赋予了准司法权，以银行为主导的“庭外调解”具有很强的法律效力；此外在瑞典、罗马尼亚、保加利亚等国家也有类似的做法，在法律上保证债权人在重组和回收方面，具有显著优先的地位。是否有专业法庭？是否能够取消抵押品的赎回权（foreclosure），以便简单快捷地实现抵押权？上述这些问题是作为成立资产管理公司、提高回收率的先决条件。为此，在1999年成立4家资产管理公司时出版的《重建与再生－化解银行不良资产的国际经验》一书中，在强调改进银行内控的同时，重点提出要“完善法律制度，加大执法力度”，法律上一定要明确债权债务问题，包括《担保法》、《票据法》、《证券法》等，并提出其中最需要改进的是《破产法》，因为在实际经济生活中，由于破产舞弊造成的坏帐比例非常大，其中还有一部分是假破产，或者是钻了法律的空子，或者遇到行政方面的障碍。当然，资产管理公司当前回收率低，有其自身内部激励、机关化、工作不利等问题，但是不能低估法律框架的缺陷对资产管理公司回收率的影响。由此对国民经济带来的影响是巨大的，因为不仅是原有的1万亿不良资产，在此次中、建两家银行财务重组中按照估计的市场价值又剥离给信达资产管理近3000亿不良资产目前在作批发，在未来的中国工商银行和农业银行改革中，都还将有这一类的问题。一个好的法律环境和好的司法和执法，和不好的情况相比，国家需要付出的资源差别可能是几千亿甚至上万亿。
第二个例子，是关于某银行将不良资产打包出售给地方政府的。目前从实际回收效果来说是不错的，回收率达到30％左右，比预想高。原因可能在于地方政府发挥了积极性，很多银行难以办到的事地方政府可以办到，地方政府加大了司法、执法和重组力度，又对劳动债务（诸如退休职工、下岗、医疗等）做些安排。但是，对于这种做法，实际上也不是不存在争议。打包的做法实际反映出两方面的疑问：第一，银行的债权人地位是脆弱的，对于借钱不还的企业没有“杀手锏”；第二，行政力量还是大于市场力量。在一般的债务诉讼中，曾经有个顺口溜：“起诉不受理，受理不开庭，开庭不宣判，宣判不执行”，银行是“打赢官司赔了钱”。有的银行抱怨说，对于破产起诉更是如此，干脆官司也打不赢。因此商业银行和资产管理公司很少运用破产起诉作为最后的手段。由此而来可能带来一系列未知的效果：例如，会不会有更大的道德风险？企业会认为，借钱不还后，反正会被转给地方政府，地方政府会帮忙重组。这有可能导致在财务纪律方面的道德风险。按照市场经济的一般规则，不还款是要承担破产风险的，除非债权人同意，否则是无法减债的。其次，从改革的方向看，政府将逐渐减少管理企业，而是让市场更多发挥作用。如果上述做法中地方政府的重组做得很成功并加以推广，可能今后地方政府会更深介入企业管理。这个到底是不是个好的方向呢？再有，之所以委托地方政府可能是因为地方对司法、执法有影响，这种格局到底好不好呢？
第三个例子是有关司法专业性的。有一些公司刚开始出现问题，市场上开始传言以后，就能突然看到相关各个地方的法院到其他省市证券营业部、商业银行网点要求冻结账户、冻结资产的情况。如果金融机构不协助就有可能被说成妨碍执法。地方有可能倾向于保护当地债权人，导致最后的处理会变得很困难。最近，还有某地方高院到人民银行要求冻结其他省的财政账户。这方面例子很多，都使业界人士产生一个愿望，就是金融方面的一些复杂的司法问题需要有专业法庭来审理。
第四个例子是关于政策性破产的。在国有企业政策性破产的过程中，国有企业可先支付历史包袱和职工的安置费，按照有关规定，破产企业的土地使用权（不论土地使用权是否已经抵押）也可以运用，不足部分从处置无抵押财产和抵押财产中依次支付。其结果是，通过政策性破产，银行获得的清偿率平均不足1.2％，比正常期望值低了数十倍，让银行十分寒心。如果让职工劳动债权优先于担保物权受偿，把政策性破产的清偿顺序和条件普遍化，推广到所有企业，银行最终可能必须做出抵御性调整，从而更不利于企业。
四、金融生态的微观经济分析
法制的好坏会明显改变微观经济主体的预期。从借款人角度看，法律上如果存在漏洞，借款人可通过中介机构，或者通过和银行工作人员拉好关系，或者利用银行在信息上的不对称性，成功利用虚假资料获得银行贷款。如果“没有非法占有”，银行就难以提出刑事诉讼；即便银行想提出破产申请，借款人可以利用低标准的会计准则做帐，说明目前还没有达到“破产条件”中“资不抵债”的条款要求，因此避免银行的破产起诉；即便银行能用破产法起诉，在法庭审理之前，借款人还可以尽量不给职工发工资、欠交医疗费、养老保险金等，甚至人为制造一些劳动债务，优先占用清算资金，使债权人所剩无几。任何一个聪明的借款人都可能会利用法律允许的机会，这对我们建立市场经济的财务纪律显然是有严重不良影响的。
商业银行的预期也会发生变化。《贷款通则》过去一直强调在贷款时，要区分信用贷款和担保（包括抵押、质押贷款）。其中要求贷款多应有担保，其中也包括托收承付和贸易信用证下的货物质押垫款等。有担保的贷款（尤其是抵押、质押贷款）一般是有保障的，但是如果这些抵押、质押贷款在清偿中的优先级被降低，就会给银行经营者思想上造成很大的混乱，是不是所有贷款都相当于信用放款？在微观行为上，这会使贷款工作产生很大的混乱，所以，银行界殷切期望新的《破产法》能接近国际化。
在清算顺序上如果比较照顾职工劳动债权的优先次序，显然也有社会和政治方面的意义。但是，需要注意的是，社会保障是应该由社会保障制度解决的，要通过建立良好的退休金体系、医疗保障体系、社会保险体系和失业保障制度，落实好劳动者权益等来解决。破产法理应规范破产程序，强调公平清偿债权、保护债权人利益。不同的问题需要依靠不同的规则制度来实现。如果发生规则的误配置，像是“给张三吃药，去治李四的病”，可能导致的后果是，我们在改革和转轨早期致力解决的财务软约束问题将继续存在。如果问题得不到根治，有可能继续制造数量很大的不良资产。
五、金融生态的宏观经济分析
首先，如果不良资产继续偏高和逐步积累，将会导致金融危机。从亚洲金融危机的教训看，先是泰国发生了问题，表面上看是汇率和外债问题，但实际追根溯源，有很大问题是私人部门的公司治理、资产负债币种不匹配问题，其中也有不少人强调《破产法》陈旧且扭曲等金融生态问题。当前我们进行的金融企业改革是“背水一战”，今后不能再出现超出市场经济正常标准的大规模的不良资产。但是，如果我们在金融生态方面改得不好，不良资产比例就会高一些，比例过高仍旧有可能造成金融危机。
当然，为了防范金融危机，我们也可以通过加大日常手段来消化不良资产，日常消化手段的方式就是扩大利差、加大拨备。对于利差水平，我们不能与发达市场经济国家相比，而要与那些和我国金融生态等条件类似的国家，例如发展中大国和转轨经济相比。从这个角度看，我国的利差水平处于明显偏低的区间。我国一年期存贷款的净利差是3.33，转型国家一般介于3.60％－8.50％，拉美国家介于3.82％－45.11％，主要工业国介于1.78％－3.59％。严格讲，使用的概念、口径和公式还有其他类型的细分，但限于时间不在此详谈。总的来说，从中长期来看，我国现行利差可能与金融生态不相匹配，我们寄希望于改善金融生态，但也不能只作很乐观的假设。
理论上可以通过扩大利差来消化不良资产，在实际中需要区分理想《破产法》和非理想《破产法》情况下，消化不良资产所需要提高的利差水平。对此，保守的估计是需要加大利差１个百分点左右，也有人估计需加大利差3个百分点。也就是说，如果《破产法》不理想，我们需要把利差扩大，在实践中所产生的震动将是相当大的。例如，2004年10月29日，贷款利率提高0.27％就引起很大的震动。提高利差将会对企业财务成本和整个经济产生巨大影响。目前我国企业盈利总水平特别好，一旦利差提高，因为企业平均财务杠杆率高，财务成本就会马上增加，对国民经济的影响显然非常大。
另外一种可能的情况是银行“惜贷”，对风险和债权人保护没把握的就少贷，有把握的就可多贷。观察日本的情况，可以看到“惜贷”对宏观经济的影响。“惜贷”在全世界银行是非常普遍的现象，例如去年香港的贷存比不到50％。我国银行目前的贷存比超过70，如果把认购开发银行等金融债券放在内考虑，实际的贷存比可能达到80％。如果是因为金融生态方面的原因，银行对贷款不很放心，在新的风险控制和监管下降低贷存比，对整个经济增长和就业、对实现小康目标的宏观影响将是不可小视的。如果既不能扩大利差，又不能惜贷，最终的结果可能是不良资产的再度膨胀和逐步积累，将来还要再动手术。
说到消化不良资产时，经常说到的一个比喻是，如果觉得猫尾巴不好看需要切掉，最好是一刀切下去，最不好的就是一小段一小段切，每切一次猫都要尖叫和挣扎一次。但不幸的是，实际上这是一个大概率的现象。在经济改革起步较早、经济转轨思想非常激进的匈牙利，银行改革在1999年前“切尾巴”已切了三次。没有几个国家是一次切掉的，一次切掉的都是依靠高通货膨胀，代价更为惨痛。总之，金融生态对宏观经济的影响也是一个非常值得重视的问题。
六、国际范围内逐步形成的共识和准则
从国际组织和国际准则的演变看，金融生态中的法律问题始终是关注的重点。2004年11月20-21日在柏林召开的“20国集团财长和中央银行行长会议”上，20国集团发布了《关于金融部门制度建设》一文，总结了成员国家对“金融部门制度建设”中优先应注意的因素的共识。在若干因素中，20国集团首先强调了完善的法律框架对金融部门制度建设的重要意义，提出“保证财产权利（例如抵押品）在合同中的落实和执法，能够促进金融服务的提高，促进金融市场的深化。为了强化司法的有效性和明确的法律预期，减少腐败和加强对法官和托管人的培训也非常重要。”20国集团认识到，提供抵押品是抵抗信贷风险、降低资本成本的标准方法之一。事实上，抵押品一般是获得长期银行贷款的必要条件。抵押品发挥作用的基本条件是“要保证建立有效的清偿或破产机制”。为此，20国集团副手欢迎和赞同世界银行在起草《有效清偿和保护债权人利益的原则和指引》中所做的努力，并强调该原则的制定要考虑到不同国家的法律状况和新兴市场经济国家的特殊需求。
为了能够制定出在经济上可行、具有充分的灵活性、同时有着广泛基础能够反映不同法律体制、文化背景的《原则和指引》，世界银行在原则和指引的制定过程中邀请了来自发达国家和发展中国家的70多位法律专家进行咨询。自2001年开始，世界银行根据《原则和指引》（草案）对20个分别具有不同法律文化背景的国家进行评估，以总结经验修订《原则和指引》。
修订后的《原则和指引》不久将公布。目前对于修订版已经基本形成的共识有四点：对于新兴市场经济国家来说，修订版强调了债务回收中简化程序的重要性；修订版更强调了对债权人权利的保护和在清算过程中债权人的优先地位；同时，修订版还建议一般的清偿程序和破产法律应同时适用于所有的企业或公司，例外情况应尽可能降低；为此，世界银行不再建议将金融机构的破产从一般的破产法中独立出去；在清算或者破产过程中，修订版不再提出“对债务人资产实施自动冻结“，而是建议“应实施有序的冻结，并由法院告知公众”。
包括国际基金组织在

《完善法律制度，改进金融生态(第2页)》