金融风险的防范与法律制度的完善

，草案将企业法人不能清偿到期债务和资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力并列为破产条件。这无疑会对金融机构债权的保护产生消极影响。
劳动债权优先于担保物权，直接后果是银行债权追索难、不良资产回收率低，从而导致金融机构债权人消化不良资产的能力弱化，形成金融风险的诱因。同时，对担保物权保护的漠视会破坏基本的法律规则，冲击经济主体对于担保制度作为最后一道保护措施的信任。法律也是一种信仰。失去了对法律的信任，最缜密、最系统的法律也会变成一张白纸。而过于严格的破产条件使得债权人不能及时、有效地提出债务人破产的申请。将资产不足以清偿全部债务和明显缺乏清偿能力规定为破产条件，往往会使企业已经不可救药时才能使其进入破产程序，这会错过对企业实施重组或和解的机会，同时这也错过对金融机构债权人利益实现最大化保护的机会。
三是金融诈骗和违反金融管理秩序行为刑事责任追究法律制度的缺陷，不利于防范金融机构在操作经营环节出现的风险。操作风险多发是目前我国金融业风险中的一个突出特点。这其中又以金融诈骗行为和违反金融管理秩序行为给金融机构带来的损失最大。从最近发生的一些案件看，当前我国金融诈骗行为大致可以分为两类：一是以非法占有为目的、通过提供虚假信息而进行的金融诈骗。例如信用证诈骗、票据诈骗等。二是不以非法占有为目的，但通过有意提供虚假财务资料为企业的利益骗取资金。这类欺诈的特点是，行为人陈述的资金使用目的是真实的，即行为人主观上没有将资金据为己有的目的，但行为人向金融机构申请资金时，有意提交虚假资料，从而误导银行的决策偏差，骗取金融机构的资产。并且实施金融诈骗行为的主体往往是单位，而不是个人。目前涉及金融机构的欺诈大部分是第二类。我国《刑法》对“以非法占有为目的”的金融诈骗有明确规定，但对上述第二类欺诈行为，《刑法》中并没有明确，对此只能通过《合同法》追究行为人的民事责任。另外，一段时期以来，在金融行业特别是证券业和信托业中出现了较为严重的挪用客户股票交易结算资金、信托资金等违反金融管理秩序的行为，不仅严重损害了社会公众的合法权益，而且也给金融机构本身带来巨大风险。但现行《刑法》对挪用资金罪的规定并不能满足现阶段打击上述行为的要求。《刑法》中关于挪用资金罪的规定，仅适用于金融机构的工作人员挪用客户资金的行为，而不适用金融机构挪用客户资金、资产的行为。对上述欺诈和违反金融管理秩序的行为，缺乏刑事威慑力，无疑对降低金融机构在操作经营环节出现的金融风险，会产生一定的负面影响。
四是相关金融主体和金融业务法律制度的缺失，放大了金融体系中的一些潜在风险。前面曾提到，目前跨市场的金融风险的增加正成为影响我国金融体系稳定的新因素。这在很大程度上与缺乏对这些新的金融主体和金融业务，从法律制度方面及时进行规范有关。例如，对实际已形成的各种金融控股公司或“准金融控股公司”，在现行法律框架下,似乎《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》和《保险法》等都与其有一定的关联，但上述法律又都不能完全解决对它的监管问题。在金融业务方面，对最为活跃的跨市场金融产品——各种委托理财产品，目前银行、证监、保险监管部门各自按照自己的标准分别进行监管，但缺乏统一的监管法律制度。由于现有的法律制度无法解决与金融控股公司有关的法律问题，金融机构开拓的新业务缺乏严格的法律界定，潜在的金融风险必然要加大，并容易在不同金融市场之间传播扩散。按照巴塞尔委员会的定义，目前我国金融机构承受的这种跨市场风险，实际是一种法律风险。
三、下一步金融法制建设的取向
当前我国的金融改革和发展正向前加速推进，同时防范金融风险的任务也变得越来越重要和艰巨。由于金融行业固有的风险性质，金融立法尽管不能从根本上消灭金融风险，但完善的法律法规却是缓解金融机构过度冒险，减少制度性风险的一个重要手段；一个良好的法律环境也是金融体系稳定运行的必要基础。
目前中国人民银行正按照科学发展观的要求，加快推动有关金融立法工作。包括：尽快促成《征信管理条例》的出台；积极参与并关注《企业破产法》和《刑法》条文的修改；认真配合做好《证券法》的修订；抓紧起草《反洗钱法》；进一步研究金融机构退出、存款保险、金融控股公司立法、资产证券化、委托理财等方面的法律关系问题。尽早出台这些法律法规以及实施细则，改善金融市场重要法律法规不健全，某些重要金融活动无法可依的现象。并结合我国实际情况，彻底清理我国金融法律制度，该立法的立法，该修改的修改，该废止的废止。
从长远看，我国的金融法制建设既要在金融立法方面下功夫，也要在金融执法方面强化执法的严肃性，真正做好两手都要抓、两手都要硬。就金融立法而言，我认为核心的问题是要树立科学的立法价值取向。不同的金融发展阶段有不同的金融立法价值取向，现阶段的金融立法价值取向应当是：以“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观的要求，全面体现加强执政能力建设的要求，把金融立法工作的重点放在推动金融市场基础设施建设、规范金融创新法律关系、提高金融监督管理的协调性和有效性以及充分利用市场自律监管上来。具体而言：
一是金融立法要有统筹、科学和全局的眼光。目前我国的经济体制改革和金融体制改革都已经进入了改革攻坚阶段，原来采取的单独推进的改革策略已经难以适应当前改革开放的需要。金融立法也应当围绕这一转变，确立统筹规划、科学立法的思维。具体而言，对于金融市场应当通过立法手段逐步推进金融市场的统一和整合，对于同质的金融产品按照相同的监督管理规则约束市场主体的交易行为，保证不同的市场在其基础设施方面，如发行、登记、托管、结算和清算规则方面的基本统一。对于金融机构而言，要按照功能监管的思想，用统一的规则去规范其机构创新、业务创新和产品创新行为，同时要强化金融风险信息在金融监督管理部门间的共享和流转；而对于支撑金融发展和改革的其他法律制度，则应当按照既保护债权人又保护债务人的原则进行系统修改，《刑法》的修改则应当与时俱进，强调对单位犯罪的刑事制裁和对个人刑事责任的追究。
二是要坚持保护存款人和投资者利益、保护债权人利益的取向。保护金融机构存款人、金融产品投资人的利益永远是维护金融机构信誉的重要因素。当前应当强调对于基础金融法律关系的研究，同时做好金融创新产品的法律关系的规范，金融监督管理部门在许可金融机构推出创新产品的过程中应当重视对于投资者知情权、收益权等合法权益的保护。要尽快完善《破产法》，根据《破产法》的基本原则，考虑金融机构破产的特殊性，尽快制定《金融机构破产条例》，同时应当尽快建立健全金融安全网制度，制定包括《存款保险条例》、《证券投资者保护基金管理办法》在内的金融法律制度。
三是要坚持自律和他律相结合的取向。在调整金融监管关系的立法方面，要强化商业银行、券商和上市公司等经济主体在建立完善的、良好的法人治理结构方面的机制，强调金融机构的自律作用，保障金融机构在经营中的自主权，并注意为金融机构的发展留下足够的空间。
四是要坚持培养全社会金融风险意识和金融法治意识的取向。防范金融风险、保障金融安全的重要措施之一，就是要在全社会大力普及宣传金融法律知识，并在全社会真正树立金融法治观念。在加强金融法治意识的过程中，要重视全社会信用观念的建立，要培养公众和投资者的风险防范意识和合法投资观念。
谢谢大家！
（本文根据中国人民银行项俊波副行长2005年4月26日在国务院发展研究中心金融研究所举办的“2005年中国金融改革高层论坛”的发言整理）

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