金融风险的防范与法律制度的完善

        
各位朋友，女士们，先生们：
非常高兴出席这次由国务院发展研究中心金融研究所举办的中国金融改革高层论坛。本届论坛确定的主题“金融创新与风险防范”，我认为很好、很有意义。创新是金融业持续发展永不衰竭的动力，是金融业生命所系的必然趋势。无论是50年代以现代养老基金创立为起点的机构投资者的兴起，60年代信用卡的诞生，还是70年代包括欧洲美元、欧洲债券在内的多项创新的问世，乃至80年代以后新一轮金融自由化浪潮中各种金融衍生工具和金融混业产品的出现，可以说20世纪整个世界金融业兴衰得失的历史，就是一部金融创新跌宕起伏的历史。当然，由于创新的不确定性，金融制度、机构、市场、产品和服务等方面的每一次创新，金融机构在获得丰厚回报、金融业在得到较快发展的同时，也带来了新的金融风险。中国金融业在创新过程中也不例外。因此，如何处理好金融创新与风险防范之间的关系，达到二者之间的平衡，实现金融创新与风险防范的良性互动，始终是摆在监管部门和各类金融机构面前的一个重要课题。金融法律制度既是对金融机构、金融业务主体和金融业务法律关系进行规范和调整的制度安排，也是对金融监督管理者自身行政行为进行规范和约束的制度安排。金融立法的最根本目的就是规范和调整金融监督管理者、金融机构、金融机构客户之间的法律关系，强调对金融机构客户合法权益的保护，通过在政府失灵的领域强化监督管理，发挥市场在金融发展中的主导作用，实现金融管制与市场自律间的平衡和协调发展。有市场就会有风险，有金融市场就会有金融风险。因此，金融立法的主旨并不是要消灭所有的金融风险，而是要将金融风险控制在金融监督管理者可容忍的范围和金融机构可承受的区间内。正是在这个意义上讲，金融风险的防范、控制和化解离不开金融法律制度的建立健全和有效执行。这里我想就在金融创新这个大背景下，从完善金融立法这一侧面，谈一谈我国金融风险的防范问题。希望得到与会代表的指正。
一、中国目前的金融风险状况
金融风险作为金融机构在经营过程中，由于宏观经济政策环境的变化、市场波动、汇率变动、金融机构自身经营管理不善等诸多原因，存在的在资金、财产和信誉遭受损失的可能性，有各种类型的划分。如经营性风险、制度性风险，宏观风险，微观风险等。巴塞尔银行有效监管的核心原则，将金融风险划分为了8类，包括信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险和法律风险等。无论按照哪种分类标准，总的看，近几年我国金融风险呈整体下降趋势，但潜在的风险仍然较大，金融机构面临的一些风险不容乐观。我认为，目前中国金融体系中有三类风险比较突出。
一是信用风险仍然是中国金融业面临的最主要风险。贷款和投资是金融机构的主要业务活动。贷款和投资活动要求金融机构对借款人和投资对象的信用水平做出判断。但由于信息不对称的存在，金融机构的这些判断并非总是正确的，借款人和投资对象的信用水平也可能会因各种原因而下降。因此，金融机构面临的一个主要风险就是交易对象无力履约的风险，即信用风险。在经营过程中，如果金融机构不能及时界定发生问题的金融资产、未能建立专项准备金注销不良资产，并且未及时停止计提利息收入，这些都将给金融机构带来严重的问题。
从账面上看，近几年我国银行类金融机构的资产质量趋于好转，不良贷款的绝对量和相对水平都呈现下降趋势。这与监管部门强化监管和金融机构自身深化改革、加强内部管理的努力分不开。但也要看到，不良资产的下降与我国新一轮经济扩张中贷款增幅比较大也有很大关系。例如，2003年和2004年，全部金融机构人民币新增贷款分别达到2.74和2.26万亿元。并且，相对于国际银行业的通行标准，目前我国银行类金融机构的不良资产率也仍然很高，2004年底主要商业银行的不良贷款比率为13.2；绝大多数商业银行的资本充足率仍未达到8的法定监管要求。
在对目前我国金融机构面临的信用风险状况进行判断时，一个值得密切关注的问题是近年来房地产贷款的大幅度增长。我国房地产市场的发展与房改有直接关系。我国的房改是上个世纪末启动并在近年基本完成的。居民住房抵押贷款是房改后出现的新生事物。与传统的贷款相比，房地产贷款的收益比较稳定，银行发展这项业务的积极性很高。因此，房地产贷款增长速度快，有其合理的一面。但也要清醒地看到，目前我国房地产贷款业务还没有经过业务开展时间和经济周期变动的考验。由于我国银行开展房地产贷款业务刚起步几年，所积累的数据尚不足以看出中长期的违约率水平；并且现在我国经济正处于新一轮扩张期，经济景气的上升，也部分掩盖了房地产贷款业务隐含的风险。要知道，就像潮汐，经济景气状况总有发生变化的时候。一旦经济进入下调期，房地产贷款违约率水平可能就会上升。因此，不能对目前看似蒸蒸日上的房地产信贷业务过于乐观。在此方面，我们要吸取日本房地产泡沫的教训。日本的房地产泡沫破裂以后

        ，银行呆坏账大幅度上升，并进一步拖累证券市场，再加上日元升值的因素，使得日本经济步入了长达十多年的低迷期。作为发展中国家，我国一直非常强调经济持续、稳定、快速、健康发展。如果在这方面出现问题，不说十几年，就是只有几年的衰退期或低迷期，都将给整个经济带来巨大损失。
除银行类金融机构面临很高的信用风险外。近几年我国证券类金融机构面临的信用风险也日益突出，相当部分证券公司的资产质量低下。最近已发生多起证券公司因资不抵债被接管的案件，中央银行不得不为此动用再贷款偿还被接管公司对个人债权人的债务。所以，我们对金融业面临的信用风险始终不能掉以轻心。信用风险仍然是目前我国金融业面临的最主要风险。
二是操作风险多发是我国金融业风险中的一个突出特征。按照巴塞尔委员会的界定，金融机构面临的操作风险：一是来自信息技术系统的重大失效或各种灾难事件而给金融机构带来的损失；二是源于内部控制及公司治理机制的失效，金融机构对各种失误、欺诈、越权或职业不道德行为，未能及时做出反应而遭受的损失。从近几年我国金融业暴露出的有关操作方面的问题看，源于金融机构内部控制和公司治理机制失效而引发的操作风险占了主体，成为我国金融业面临风险中的一个突出特征。对近两年金融机构发生的各类案件分析表明，所造成的损失主要来自于由管理层腐败、内部工作人员违规行为以及金融诈骗等。
近来金融系统尤其是商业银行各类案件频发，其原因在一定程度上是由于银行深化内部改革，强化对业务运作流程的监控，造成过去隐蔽较深的案件较为集中地暴露所致，但无论是陈案还是新发，都反映了我国金融业中操作风险相对较高的事实。这与我国建立现代金融企业制度的战略目标极不相符。不断暴露出的操作风险，不仅使金融机构遭受了巨大财产损失，而且也严重损害了我国金融机构的信誉。如最近金融系统暴出的几个重大案件，都对我国金融业在国内外的信誉造成了较为严重的负面影响。
三是跨市场、跨行业金融风险正成为我国金融业面临的新的不稳定因素。近两年，随着金融业并购重组活动的逐渐增多以及金融业分业经营的模式在实践中逐步被突破，跨市场、跨行业金融风险正成为影响我国金融体系稳定的新的因素。目前跨市场、跨行业金融风险主要集中在以下两方面：一是目前已经出现了多种金融控股公司组织模式，既有中信公司这一类的以事业部制为特征的模式，也有银行设立证券经营机构和基金管理机构这一类的以金融机构为母公司的模式，还有以实业公司为母公司下属金融性公司的模式。从母公司的视角来看，上述金融控股公司提供的产品既涉及银行产品，也涉及证券产品。但由于对金融控股公司缺乏有效和全方位的监管，存在着金融产品损害消费者（投资者）利益、内部关联交易以及集团内一个公司的金融风险传导至其他公司甚至整个集团等诸多风险隐患问题。二是银行、信托、证券、保险机构在突破分业经营模式过程中，不断推出的各种横跨货币、资本等多个市场的金融产品或工具隐含的风险。如银行推出集合委托贷款业务和各类客户理财计划等等。
人民银行最近防范和处置系统性金融风险的实践表明，跨市场金融风险有上升趋势，尤其表现在以实业公司为基础建立起来的金融控股公司或准金融控股公司所实施的资本运作方面。由于横跨产业和金融两个领域，涉及银行、证券、信托、保险等多个金融部门，资本运作形成了“融资——购并——上市——再购并——再融资”的资金循环链条，运营中存在着巨大的风险。由于起点和终点都是金融部门的融资，一旦资金链条断裂，各金融机构往往是最大的受害者。如不久前所谓几家某某系出现的问题，不仅众多股票投资人受到伤害，造成股市的波动，而且相关金融机构也遭受了巨大损失，已威胁金融体系的稳定。
勿容置疑，目前金融创新正在成为金融业谋求发展、增加效益、提高竞争力的有效途径。但是，在金融外部生态环境和金融机构业务经营模式正经历重大变化的情况下，与金融创新有关的新产品和新业务在各金融机构之间也带来了风险的相互传递。这里需要关注的一个案例是委托理财业务。这也正是目前银行、证券、信托和保险等金融机构大力拓展的业务。尽管不同的金融机构对于委托理财业务有不同的称谓，也有不同的业务规则，但“委托理财”中的“财”既投资于股票市场，又投资于外汇市场，还投资于银行间债券市场这一事实本身即说明委托理财业务或产品属于一种跨市场的金融产品。从最近处置部分高风险证券机构的案例中发现，证券公司从事委托理财业务所导致的巨额亏损，正是导致这些机构资不抵债的一个重要原因。由于证券公司广泛参与了货币市场，证券公司的风险无疑会传递给其他市场参与者。这里当然不是要否定委托理财业务，而是想从这一个侧面说明，各种跨市场的金融产品所隐含的金融风险，正实实在在地来到了各金融机构面前。
二、从金融法制的视野看我国金融风险的成因
我国金融体系中各种高风险是多年积累起来的，是国民经济运行中各种矛盾的综合反映。经济体制的转轨，社会环境的变化，金融体制的不适应，监管手段的落后，以及金融法律制度的不完善等，都是造成我国金融体系中存在高风险的原因。对此，理论界和实际部门都有过很多研究和分析。这里，我着重从金融法制的角度，具体谈一谈我国金融风险尤其三大风险比较突出的原因。
我们知道，金融法律制度在本质上是一种工具，调整着金融监督管理者、金融机构、金融产品当事人之间的各种关系。金融法律制度除了规范法律关系这一功能外，还具有惩罚、鼓励或禁止、引导等多种功能，从经济学意义上讲就是一种可期待的利益或可预期的损失。改革开放以来，我国的金融法制建设取得了很大的成绩，建立了以《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》等以规范金融监督管理行为、规范金融经营主体和经营行为为主要内容的基本金融法律制度。而在行政法层面上，又有《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等法律约束金融监督管理者的行政行为。在民商法律层面，也有《票据法》、《担保法》、《公司法》等法律规范民商事行为。
但是，也应当看到，目前的金融法律制度是在发展新兴市场和经济体制转轨过程中制定的。面对着我国金融体制改革的深入、金融业对外开放进程的加快以及金融业自身创新动力的日益增强，现行的金融法律制度安排已经难以适应变化着的金融业的需要。尤其是需要跳出金融的框架全面审视我国金融业赖以生存和发展的基础法律生态环境，同时强化对金融创新（包括体制创新、机构创新和产品创新等）的法律关系研究。当前，我国金融体系中存在一些高风险尤其比较突出的三类金融风险，在很大程度上与一些法律制度的缺失或不协调有关。具体表现在：
一是有关征信管理法规的缺失，影响了征信业的发展和金融机构对借款人信用状况的评估。通俗地讲，征信就是收集、评估和出售市场经营主体的信用信息。征信体系是为解决金融市场交易中的信息不对称而建立的制度。随着经济活动日趋复杂化，金融机构越来越需要依赖专门的征信部门或借助于社会征信机构，来加强对借款人信用状况的调查和分析。长期以来，我国一直未把征信体系的建设提到议事日程。近几年，我国现代征信体系的建设开始起步。对企业和个人的征信，由于直接涉及到公民隐私和企业商业秘密等问题，是一项法律性很强的工作。但在我国现有的法律体系中，由于尚没有一项法律或法规为征信活动提供直接的依据，由此造成了征信机构在信息采集、信息披露等关键环节上无法可依，征信当事人的权益难以保障，严重影响了征信业的健康发展，进而造成我国金融机构对借款人信用状况的评估处于较低水平。企业或个人在金融交易活动中存在多头骗款、资产重复抵押、关联担保等违规行为，未能被相关金融机构及时识别而导致资产损失，与我国征信体系建设的滞后有很大关系。
二是现行企业破产法律制度的严重滞后，非常不利于金融机构保全资产。企业破产法律框架下对金融机构债权人的保护程度，直接关系到金融企业资产的安全状况。当前企业破产法律制度主要包括：适用于全民所有制企业的《企业破产法（试行）》、适用于其他企业法人的《民事诉讼法》第十九章（企业法人破产还债程序）以及最高人民法院颁布的一系列司法解释。上述法律规定没有很好的体现对债权人的保护。就破产法中的制度构建而言，国际上普遍采用的破产管理人制度没有建立起来，现行破产法律规定的清算组制度弊病很多，在清算中往往漠视债权人的利益；就程序而言，现行破产法律在破产案件的管辖与受理、债权人会议、监督制度等方面的规定不很健全，这也进一步削弱了法律对破产债权人保护的力度。作为金融机构债权保护最后手段的破产法律未能充分保护债权人的利益，这就可能导致金融机构的不良债权不断形成和累积，面临的信用风险增大。
目前新《企业破产法》的立法工作已进入关键阶段。与现行企业破产法律相比较，新《企业破产法（草案二次审议稿）》一方面拓宽了现行《企业破产法》的适用范围，将所有企业法人都纳入其中，另一方面充实了关于破产程序中实体问题的规定，从破产程序的各个环节和层面大大提升了破产法对债权人利益的保护程度。但是，在直接关系到债权人利益的破产债权清偿顺序和破产条件这两个焦点问题上，草案的规定仍不尽完善。在债权清偿顺序方面，草案采行了职工劳动债权优先于有抵押、质押的债权的规定；在破产条件方面

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