关于农村金融改革的几点思路

款保险公司的FDICIA1991(FederalDepositIuranceCompanyImprovementAct)，其具体做法是：存款类机构的资本充足率一般应该达到10％，当降到8％时，就要给予提醒；降到6％时，就开始采取限制型措施，例如限制开办新业务，限制吸收批发性存款；当降到4％时，就要求准备被兼并收购；当降到2时，就要被关门，即在尚未损失储户的钱之前就关闭问题机构。
要设计并采取这样一种防止走下坡路的办法，采取紧箍咒这种越轧越紧的做法来防止走下坡路。我国对于农村信用社的及时校正措施在执行上需要强调三点。第一，农村信用社非常分散、非常基层，因此要有精心设计的监管机制；第二，结合中国的具体情况来看，还必须建立及时有效的退出机制。以农村信用社改革为例，净值下滑接近0时应责令关门退出，因为事后清理时又可能发现更多的问题使净资本落为负值，侵犯存款人利益。建立退出机制的关键是对中小存款人如何保护和补偿的问题，因此需要我们及时建立存款保险机制。在关闭有问题机构方面，关键是要有执行的决心。因为关掉一两个信用社，有可能在短期内会影响当地农业，会有很强的呼吁，如果不敢关，就必然形成道德风险和逆向风险。第三，在关闭差的金融机构的同时，应允许设立新的金融机构，允许发放新的金融机构牌照，允许成立创新型金融机构向农村提供金融服务。我国的农信社基本上是一乡一个，关了一个，这个乡就没有金融服务了；当然，在审批标准上不应有照顾。在这方面，农口一直在探索社区性银行、农村新型金融组织。过去曾经有过一段时间是“金融机构清理整顿”期，不太倾向于发新牌照。但必须清醒认识到，改革进入一个新阶段，就要考虑允许、鼓励新机构替代有问题的机构，否则有可能造成旧机构有问题下不了手，又不允许新机构去运行，产生新的道德风险和逆向选择。当然，新机构能否搞好是有风险的，既取决于其自身，也取决于持续性监管。
四、引导资金流向,加强对三农的配套服务
一是要求邮政储蓄在价格政策上和农村信用社基本平等，防止不平等政策持续造成两者竞争力的差距。为了理顺邮政储蓄机构和农村金融体系的关系，经国务院批准，自2003年8月1日起人民银行下调了新增邮政储蓄转存款利率,并允许邮政储蓄新增存款由邮政储蓄机构自主运用。用五年时间逐步消化邮政储蓄老转存款存量。一是分五年将其利率从目前水平降至准备金存款利率。二是逐年扩大邮政储蓄机构对老转存款资金的自主运用，五年后做到全部自主运用。三是逐步扩大邮政储蓄资金自主运用的范围。另外，要逐步建立财政对邮政普遍服务的正常补贴机制。
二是借鉴和研究美国社区再投资法案(CommunityReinvestmentAct---社区再投资法案)实施的经验,鼓励我国存款类金融机构承担一定的回馈义务，开展社区金融服务。1977年10月美国国会颁布的《社区再投资法》（CommunityReinvestmentActofCRA997）明确规定，参加保险的联邦银行和存款机构有义务帮助支持其吸存业务所在社区的信贷和服务便利。为了鼓励金融机构积极执行本法，《社区再投资法》采取了两条最主要的措施。一是监管机构定期将各金融机构满足其所在社区信贷需求的记录公布于众。二是监管机构在评估各金融机构申请联邦特许，向存款保险公司申请存款保险、申请总行迁移或建立和迁移分支机构、申请收购其他机构时，都要首先考虑该机构执行该法的业绩，决定批准与否。在《社区再投资法》的推动下，与CRA有关的金融机构和存款机构和其经营业务所在的社区建立了共同合作的框架。特别是那些注重声誉和打算收购其他机构的金融机构，非常积极地执行《社区再投资法》。很多银行和存款机构增设了新的网点，提供更多的服务，加强了信贷能力和其他银行业务的服务。采取更灵活的信贷担保标准，扩大对中低收入居民的贷款。通过CRA，社区银行将其在本地区吸收的存款资金继续投入到其较为了解的当地市场，这对于繁荣欠发达社区经济，缓解资金从欠发达社区流向发达社区等发挥了积极作用。在我国开展类似服务，虽然还需要立法和具体技术条款上的准备，但是未来可以对此问题开展研究和讨论,朝这个方向努力。
三是发挥资金价格机制的作用。主要是扩大贷款利率浮动范围，逐步放开县和县以下贷款利率。在实际调研的基础上，2003年我国农村信用社的贷款浮动区间已经扩大到了（0.9-2.0）。今后应确保农村金融机构的贷款利率能够反映贷款的风险水平，保持利率的可持续性。同时要保证金融机构的利差能够抵补成本和风险。总体来说，还要防止抬高存款利率的过度竞争。利率既是资金引导也是业务引导的手段，这一点在此次农信社改革中也表现得比较明显，农村信用社高于其他金融机构的利差是吸引有关资本进入农村信用社的动力之一。金融机构要想提供服务，财务上要能生存，如果不是依靠财政支持，就必须按商业规则办，基本的商业规则就是经营货币的企业--金融机构要有权对提供的金融产品定价，农村信用社也是如此，农村金融组织的发展离不开利率市场化。
限于时间关系，有关农村政策性金融、农村保险、发展订单农业(订单农业可以把农业保险、农产品期货以及农业贷款比较好的综合起来，以减少风险)等，在此就不讲了，但这些都是农村金融改革的重要课题。
五、及时建立存款保险机制
根据及时校正措施，此轮改革后的农村信用社在它开始出现下滑、净资产还没有降到0时就应被下决心关闭，因此，从理论上看，关闭差机构并不涉及农村储户的资金兑付问题。但是，实际操作并不简单。从中国很多金融机构关闭时情况看，都不同程度发生过兑付问题，伤害了存款人利益。农信社比较分散，监管起来比较困难，信息的真实性存在疑问，所以在及时校正措施的实施过程中，等进入关闭阶段时，实际查帐的结果很可能是净资产已然为负值，个人存款的补偿成为重大问题。因此，必须意识到存款保险机制的建立已迫在眉睫。
中国过去的大型金融机构都是国有的，中型金融机构主要是国有占主导的股份制，农村信用社虽然说是合作制，但是国家实际都承担了隐性担保。这次农信社改革会出现多元化和民营化的发展。在这一轮农村信用社改革中，在国家帮助解决历史包袱后，主要是依靠民间注资。注资可能来自于当地的私人、村民、信用社职工，尽管来源各种各样，但基本是民营性质。到2008年年底，随着加入世界贸易组织承诺的落实，中国金融市场将对外普遍开放，所有制将更加多元化。在此背景下，再由国家承担隐性担保已经是非常不合时宜了。
六、农信社改革中的公司治理
农信社改革在八个省市增资扩股方面的总体进展比较顺利。在吉林等省份，从村民到信用社职工、到私人入股都表现出较高的积极性，超额将近一倍完成这次增资扩股的总量要求。其他省市可能没有这么好，但是也在相互学习。其中，对增资扩股方面的有些做法，大家可能产生疑虑，比如有些地方政府起到了号召作用，一些镇长、村长带头入股。在村长带动之下，村民也都积极入股。信用社职工也入股。有的地方，有私人企业入股，民营出资金额比较大。但是也有些比较贫穷落后地方，找来找去找不到能够出资比较大的新股东。原则上大家希望有一些比较大的股东，能够在公司治理方面发挥他们的作用。总之上述情况导致大家对农信社未来的公司治理提出了疑问。
在公司治理方面，OECD在1999年正式出台了关于公司治理的五项原则，2004年又出台了关于公司治理原则的修订版。新旧版本中均有一项原则讲的是利益相关者（stakeholder）。关于利益相关者，在美国有“员工持股计划”（ESOP），在其它国家也能看到类似对利益相关者的重视。从我国的情况看，在农村基层，一般文化程度不高、管理水平不很高，如果农村信用社中的股东有社区代表、社区成员、信用社职工，即便是在某些地方这三者所占的比例有一半以上，是不是一定就不好，看来也未必。
我国对于利益相关者持股持有怀疑和批评的态度，根源于80年代后期、90年代初期职工入股而后上市交易所引发的一些腐败案件。“一朝被蛇咬，十年怕井绳”。自十五届四中全会开始正式使用公司治理这个词以来，在过去5－6年中，在普及公司治理概念、改进公司治理水平的过程中，开始强调OECD公司治理原则中关于股东权利、对股东的平等待遇、信息披露和透明度、以及董事会责任等四方面，始终回避了关于利益相关者的权力、所发挥作用和应该如何在制度上加以保障的内容。2003年夏天开始的农信社改革在这方面，现在还没有任何结论，但是也不应该排除在农村信用社这种社区性质比较强的机构中，探索利益相关者作用、探索新型公司治理结构模式的可能性。
实际上，农信社在公司治理方面，必然不同于城市金融机构，也不同于一般的民营企业。在很大程度上，农信社在制度上像是股份制，但是在色彩上像社区合作制，实际上是介于股份制和社区合作制之间的混合做法。对此虽然有很多批评意见，但是我个人认为，要耐心观察，不要急于下结论。
（根据周小川行长在2004年6月20日在留美经济学会上的演讲录音整理）

《关于农村金融改革的几点思路(第2页)》