改革基金组织的治理结构

        
主席先生，女士们、先生们：
十分高兴能受到年会组织者的邀请，特别是在布雷顿森林机构成立六十周年之际，在此与各位交换我对两机构治理结构问题的看法。一、基金组织治理结构的主要问题及其负面影响
众所周知，六十年前，基金组织作为一家全球货币合作机构成立，其宗旨是帮助成员国调整国际收支平衡和平稳汇率波动。份额成为决定成员国投票权和获得基金组织资源的关键因素。在基金组织组建时，份额的分配由当时的政治经济形势所决定。由此，美国的份额高达36，英国的为17。显然，在基金组织成立初期，少数工业国家在该组织的治理结构中居于垄断地位。不过，为体现成员国间的平等—显然举措十分有限—每个成员国在被份额决定的投票权外被分配了250个基本投票权。基金组织成立时，基本投票权占总投票权的11.3。
以后的几十年中，全球政治和经济环境发生了巨大变化：许多新独立的主权国家纷纷出现，布雷顿森林机构解体，七十年代的石油危机，八十年代的国际债务危机，九十年代大部分时期内国际私人资本流动激增并导致九十年代末一些新兴市场的资本项目危机。面对这些变化，基金组织将成员国总数从40个增至184个，份额规模扩大了37倍，并在六十年代末至八十年代之间分配了特别提款权。然而，这些明显的改变并未伴随着基金组织治理结构的根本改善。其主要的问题在于：决策机制一直未能体现国际政治和经济环境的快速变化；基金组织成立时份额分配的原则已被放弃并导致一个很小的成员国集团轻易地形成多数票和行使否决权。基金组织不再属于多数成员国，而只是属于欧洲和北美的少数国家。如表1和图1所示，过去六十年中，七国集团的份额占比一直在45以上，美国在17以上。尽管发展中国家的份额比重从30增加至36，但这更多地体现了发展中国家成员数目的增长。而且，在过去每一轮增加份额时，基本投票权从未被触及过，致使基本投票权占全部投票权的比重降至如今的2.1。
那么，基金组织治理结构的主要问题带来了哪些负面影响？
首先，少数国家对投票权的垄断使基金组织不去考虑那些在长期内对全球有益但在短期内对这些国家本身不利的政策动议。增加份额的问题是一个生动的例子。九十年代以前，由于工业化国家仍对基金组织的资源有需求来调节其国际收支（这在七十年代尤其如此），因此增加份额的动议很容易被通过。然而，当这些国家成为完全的债权人或担心其否决权受到影响时，他们推动份额增资的动力大幅减弱，那些强烈要求增加份额占比的国家除外。许多人相信，这就是第十次和第十二次份额总检查作出不增资决定背后的主要原因，尽管在九十年代份额对世界贸易的比值已降至很低的水平，国际资本流动的波动性越来越大。最终，因缺少资源对新兴市场危机做出反应，基金组织的主要股东被迫于1998年在第十一次份额总检查时同意增加份额。
其次，发展中国家在基金组织内部制定游戏规划时处于严重劣势，这既削弱了它们保持自身利益的能力，也影响了它们对执行基金组织规划的认同感。如前所述，许多政策决定进行表决时，只需要少数国家能轻易形成的简单多数。由此，在不少案例中，在所有成员国没有充分参与，甚至发展中国家提出反对或弃权的情况下，政策决定就得以通过。我想提请大家注意的一个不平等的原则是，基金组织高层管理人员的选择缺乏地区多样性。发展中国家一直在努力改变这一现状。但是，到目前为止，只有一位副总裁来自发展中国家。同时，不充分参与规则制定和影响政策决定使发展中国家保持自身利益的能力被削弱。它们可能难以坚持更符合实际的自身发展理念和道路。我们每个人都可以回想到的一个教训是基金组织于八、九十年代在发展中国家金融体系仍很脆弱的情况下过早地建议推行资本项目自由化。其结果是，一些新兴市场在九十年代末遭受了严重的资本项目危机。这种不民主的决策机制的另一个负面影响是，它削弱了发展中国家对执行基金组织规划的认同感。基金组织可以使用贷款条件来督促成员国改革治理结构，那么我们是否能找到有约束力的条件要求基金组织改善其代表性？同时，是否能为发达国家设定约束条件，要求它们实现官方开发援助达到G的0.7的目标？
二、如何改革基金组织的治理结构
亚洲危机以来，基金组织在改革自身治理结构方面做出了一定努力，包括增加决策透明度和采取一些行政性措施增强一些发展中国家选区执董办公室的工作能力。但是，这些仍未涉及我前文所述的基金组织治理结构的根本问题。我想就改进基金组织的治理结构提出一些想法。
使投票权结构民主化是打破改革基金组织治理结构死结的关键。应尽快完成修改份额公式的工作，以反映世界经济和成员国相对实力的快速变化。在此过程中，考虑到世界贸易和国际资本流动的规模，完全有理由扩大基金组织的份额规模。而且，应该进一步研究可以在多大程度上增加基本投票权。
此外，我们还可以探索说服一些主要工业国向发展中国家

        出让部分份额比重的可能性。不过，我充分注意到合并欧元区成员国份额的困难，这可能与说服美国放弃部分份额一样不易。平衡地说，也许同时要求美国和欧盟国家考虑出让部分份额比重会现实一些。
在改变投票权结构的同时，我们还可以考虑改革对主要政策决定的投票权的多数要求。目前，可以将对一些关键政策问题—如份额增资和修改章程—的特别的投票权多数要求从85减少至四分之三（75）或三分之二（66），这样，就不会有一个国家有能力一票否决相关决定。
最后，有必要改革基金组织的管理层结构。鉴于广大的发展中国家在基金组织只由10至11位执行董事代表，可以考虑增加一个来自发展中国家的执行董事职位。就高级管理层而言，今后几年考虑增加一至两位来至发展中国家的副总裁职位将是十分明智的作法。而且，增加工作人员的地区多样性也十分重要。可能比较现实的做法是，将约百分之三十左右的高层管理人员职位分配给从发展中国家招聘的工作人员，这将有助于给该组织带来新的视角，并找出为各成员国发展量体裁衣的发展道路。
主席先生，我清楚地认识到，将基金组织领向更好的治理结构的道路可能会和过去六十年一样不平坦。但是，这是一个不可逆转的历程。经济全球化的加强和发展中国家的高速发展要求布雷顿森林机构的治理结构做出重大改进。成员国将通过相互尊重、平等对话和利益共享来实现共同繁荣。我坚信，发展中世界的不懈宿求和国际社会的远见灼识、政治能力和共同努力，终将使基金组织更好地服务于所有成员国的利益。
谢谢大家。
（本文根据李若谷副行长在2004年10月1日美国华盛顿特区布雷顿森林机构治理结构研讨会上的讲话整理。）

《改革基金组织的治理结构》