明确思路统一认识精心组织科学编制水利发展“十一五”规划

        同志们：
　　今年9月，国家发展和改革委员会在北京召开了全国“十一五”规划编制准备工作电视电话会议，马凯主任做了“树立新的发展观，做好‘十一五’规划编制工作”的讲话，对“十一五”规划编制工作进行了全面部署。10月，国家发展改革委正式印发了马凯同志的讲话，要求各地区和各有关部门切实做好“十一五”规划编制工作。在最近召开的全国发展与改革工作会议上，又对“十一五”规划编制工作提出了明确的要求。为贯彻落实党中央、国务院的方针政策，落实国家发展改革委关于“十一五”规划编制的有关工作部署，切实做好全国水利发展“十一五”规划编制工作，经过认真研究并广泛听取有关专家和单位的意见，我部提出了《全国水利发展“十一五”规划编制工作指导意见》。召开这次会议的目的，主要是明确思路、统一认识、全面部署，正式启动全国水利发展“十一五”规划编制工作。下面，我讲四点意见。　　一、统一思想、认清形势，加深对编制水利发展“十一五”规划重要意义的认识
　　编制水利发展规划，研究解决事关全局和长远发展的重大水利问题，是水利部门的一项重要职责。“十一五”时期，是我国全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制的关键时期。编制水利发展“十一五”规划，对于明确“十一五”水利发展的思路、目标、任务和重点，加快水利的改革与发展，发挥水利对国民经济和社会发展的支撑和保障作用具有十分重要的意义。
　　第一，当前经济社会发展的总体形势，对编制水利发展“十一五”规划提出了新的要求。党的十六大提出了本世纪头二十年全面建设小康社会的奋斗目标，描绘了加快推进社会主义现代化、开创中国特色社会主义事业新局面的宏伟蓝图。党的十六届三中全会确立了完善社会主义市场经济体制的目标和任务，提出了坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观的要求，强调要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，实现经济社会的可持续发展和人的全面发展。
　　在刚刚结束的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记和温家宝总理深刻地分析了当前国内外形势，明确提出了明年经济工作的指导原则、主要任务和政策措施，强调要全面贯彻十六大和十六届三中全会精神，坚持科学的发展观，按照稳定政策、适度调整、深化改革、扩大开放、把握全局、解决矛盾、统筹兼顾、协调发展的思路，做好各项工作，切实把工作重点转到调整经济结构、转变增长方式、提高增长质量和效益上来，实现国民经济持续快速健康发展和社会全面进步。会议提出，必须坚持以发展为主题，以结构调整为主线，以改革开放和科技进步为动力，以提高人民生活水平为主要目的，保持经济稳定增长和完善社会主义市场经济体制。明年国家仍将坚持扩大内需的方针，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，国债资金将向农村、结构调整、中西部、生态环境建设四个方面倾斜，以治淮建设和南水北调工程为重点的水利基础设施建设仍然放在了突出的位置。
　　在最近召开的全国发展和改革工作会议上，温家宝总理对会议作了重要批示，要求在新的形势下，发展改革工作要把保持国民经济持续快速协调健康发展，解决经济社会发展中的突出问题，防止经济大起大落，保护好、引导好、发挥好各方面的积极性，作为工作的主要目标。这次会议一是分析了当前经济社会发展的总体形势，指出经济社会发展在保持良好局面的同时，还存在着农民收入增长缓慢、部分行业和地区盲目投资、资源约束矛盾日益突出、货币信贷投放偏快、就业压力加大、经济与社会发展不够协调等困难和问题。二是强调了要切实把思想统一到中央的决策和部署上来，统一对经济形势的认识，统一对宏观调控政策的认识，统一对经济工作重点的认识，统一对树立科学发展观重要性的认识。三是提出了要切实发挥好职能作用，加强宏观调控，充分发挥国债资金促进结构调整、协调发展的作用，把农村基础设施建设、公共教育卫生建设、西部大开发、生态环境建设、重大水利设施建设等作为国债投资的重点；千方百计增加农民收入，保护和提高粮食综合生产能力；加快产业结构优化升级，提高国际竞争力；遏制盲目投资和低水平扩张，保持经济平稳增长；加强监测预警，缓解经济发展中的瓶颈制约；实行积极就业政策，把经济发展与扩大就业紧密结合起来；进一步增加居民收入，增强消费需求对经济增长的拉动作用；推进西部大开发和东北地区等老工业基地调整改造，促进区域经济协调发展；做好外贸外资工作，更好地利用两个市场、两种资源；坚持实施科教兴国和可持续发展战略，全面发展文化、卫生、教育等社会事业。四是明确了要有重点地推进经济体制改革，全面贯彻落实党的十六届三中全会通过的《中国共产党中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，推进投资体制改革、粮棉流通体制改革、行政审批制度改革、垄断行业改革、价格改革等。五是强调要扎扎实实地做好“十一五”规划编制的各项工作，谋划长远发展

        ；加强法制建设，推进依法行政；加强系统建设，提高队伍素质。
　　“十一五”规划是党的十六大提出全面建设小康社会宏伟目标后的第一个五年规划。从国家宏观经济发展的形势看，“十一五”期间到2020年，国民经济将保持持续快速增长，实现翻两番的目标，产业结构将发生重大调整，城市化进程将会进一步加快，人民生活水平将会大幅度提高，生态环境保护和改善的要求更高。全面建设小康社会，实现国家经济、社会和环境协调发展的宏观目标，对各地区、各行业、各领域的发展都提出了新的要求。水是基础性的自然资源、战略性的经济资源和公共性的社会资源。水利是国民经济和社会发展的重要基础设施，水资源的可持续利用直接关系全面建设小康社会目标的实现。水利发展要为全面建设小康社会提供有力的支撑和保障。因此，必须紧紧围绕全面建设小康社会对水利发展的要求，认真做好水利发展“十一五”规划的编制工作。
　　第二，推进传统水利向现代水利转变，对编制水利发展“十一五”规划提出了新的要求。新中国成立50多年来，我国水利建设取得了举世瞩目的成就，为各个时期经济社会发展做出了重要贡献。1998年以来，以大江大河堤防为重点的防洪工程建设、病险水库除险加固、解决人畜饮水困难、大型灌区节水改造等取得了历史性突破，南水北调工程开工建设，牧区水利、淤地坝和小水电代燃料等“亮点”工程正式启动，今年国家又把加快淮河治理作为大江大河治理的重点。水利发展“十五”计划总体进展顺利，重点工程建设的格局已基本形成。
　　但是，近年来，洪涝灾害、干旱缺水、水土流失和水污染仍十分严重，水利面临的问题和矛盾趋于复杂。在水利“十五”计划编制和执行过程中，98大洪水、黄河断流、北方沙尘暴等现象引发了我们对人与自然的关系、水资源管理体制、水利发展的方向、目标和重点的深刻反思。在中央水利工作方针的指导下，水利部党组全面总结治水经验教训，认真分析水利面临的宏观形势，应对治水实践中出现的新情况、新问题，进行了一系列理论和实践探索，形成了可持续发展的治水思路，即从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，加强水资源统一管理，提高水资源利用效率和效益，建立节水防污型社会，实现人与自然和人与水的和谐，以水资源的可持续利用支持和保障经济社会的可持续发展。
　　从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，是我国现代化建设和经济社会可持续发展的必然要求。实现水利可持续发展，首先要制定好水利发展规划。在编制水利发展“十一五”规划的过程中，要改变过去单纯突出水利建设“五年计划”的做法，按照中央水利工作方针和可持续发展治水思路的要求，编制出适应时代发展要求、切实可行的科学规划，促进以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展目标的实现。
　　第三，转变和拓展政府对水利的社会管理和公共服务职能，对编制水利发展“十一五”规划提出了新的要求。本届政府十分重视规划在实现国家战略目标、有效配置公共资源、加强政府宏观调控和履行公共管理职能等方面的重要作用。从“十一五”开始，国务院已批准将“五年计划”改为“五年规划”。今后，政府决策项目的一个重要原则是，能编制规划的领域，要先编规划，后审项目，这是政府职能逐步从项目管理转向规划管理、从微观管理转向宏观管理的具体体现。
　　近几年，水利规划的地位和作用不断得到重视和提高。新《水法》的颁布确立了水利规划的法律地位，规定了全国、流域、区域三级，综合规划和专业规划两类的水利规划体系，明确了规划编制和审批的法律责任。依据《水法》、《防洪法》等法律法规，全国水资源综合规划、防洪规划等一批水利基础性规划正在编制当中。国务院非常重视水利规划工作，有关领导同志多次批示，流域治理要进行统一规划，重大水利工程建设首先要进行规划论证，具备规划依据才能按照基本建设程序组织实施。五年来，国务院相继批转了七大江河加强防洪建设的若干意见，批复了黄河、塔里木河、黑河、首都水资源、南水北调工程等流域、区域和重大工程规划，并要求编制了全国水库建设规划、加快治淮、渭河治理、石羊河治理等多项规划。这些规划的编制为水利建设和发展奠定了坚实的规划基础和实施依据。
　　水利行业发展规划是由政府主导编制规划的重要领域。水利发展“十一五”规划属于国民经济和社会发展总体规划中的重要专项规划，是指导水利发展和改革、确定水利重大工程布局和建设安排的重要规划依据。国家发展改革委要求，“十一五”规划编制要侧重于以政府的社会管理、政府主导的基础设施建设和公共服务为主、需要由政府组织实施、引导、扶持的业务领域。水利基础设施建设和水资源管理具有很强的社会公益性。“十一五”水利发展要突出政府的社会管理和公共服务职能，努力满足经济社会发展对饮水安全、防洪安全、粮食用水安全、经济用水安全和生态用水安全的需求。在水利基础设施建设方面，要加强农田水利、节水灌溉、人畜饮水、牧区水利、淤地坝、小水电等农村水利基础设施建设，改善农村的生产生活条件；加强南水北调、治淮等重大水利基础设施建设；抓好西部地区重大水利项目建设和生态建设。这些内容都需要由政府主导组织编制规划和进行实施。在水资源管理方面，需要由政府组织制定规划，对跨省的公共河流水资源进行宏观配置，协调好生活、生产和生态用水的关系；做好水资源短缺地区的供水规划，确保城乡居民生活生产用水的需要；根据水资源承载能力和水环境承载能力，对经济社会发展结构、布局和规模提出合理建议。政府通过编制水利发展“十一五”规划，加强对水利发展的宏观调控，拓展和履行对水利的社会公共管理职能，科学合理地确定水利发展目标和重大工程布局。
　　二、明确思路、把握原则，用科学的发展观指导水利发展“十一五”规划编制工作
　　党的十六届三中全会提出的坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观和“五个统筹”发展内涵，是我国20多年改革开放实践的经验总结，是应对社会重大突发事件给我们的重要启示。坚持科学发展观，是我们党现代化建设指导思想的新发展，是我国经济社会发展必须长期坚持的重要指导思想和指导方针。从国民经济和社会发展的总体上讲，统筹城乡发展，就是要继续把解决“三农”问题作为经济工作的重中之重，更多的关注农村，关心农民，支持农业；统筹区域发展，就是要逐步形成东中西互动、优势互补、相互促进的格局；统筹经济社会发展，就是要逐步解决“一条腿长、一条腿短”的问题；统筹人与自然和谐发展，就是要使经济发展与人口、资源、环境相协调，实现可持续发展；统筹国内发展和对外开放，就是要充分发挥两个市场、两种资源的作用。
　　在水利发展“十一五”规划编制中，要加深对以人为本，全面、协调、可持续的发展观重要意义的认识，切实更新发展观念，把科学的发展观和“五个统筹”的要求充分融入“十一五”水利发展的各项工作中，全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理，兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举，因地制宜，突出重点，全面提升水利服务于经济社会发展的能力，努力建设节水型社会，不断提高水资源利用效率和效益，促进水资源的可持续利用。因此，在水利发展“十一五”规划的编制中，要按照科学发展观的要求，正确把握以下原则：
　　第一，坚持以人为本的原则，着力解决与人民切身利益密切相关的水利问题。水利发展不仅关系到国民经济的发展，更直接关系到广大人民群众的切身利益。如果水利发展忽视了以人为本，就有可能损害人民群众的利益，造成盲目建设；就有可能忽视水利的公共服务职能，对社会发展和生态环境造成一定负面的影响。坚持以人为本，就是要从保障人民生命财产安全、提高人民群众生活水平和生活质量的实际要求出发，把最广大人民群众的根本利益作为水利发展的出发点和落脚点，确保防洪安全和供水安全，努力满足人民群众对水利发展的需求。
　　第二，坚持人与自然相和谐的原则，以水资源的可持续利用促进经济社会可持续发展。要遵循自然规律和经济规律，充分考虑水资源承载能力和水环境承载能力，实现水资源的优化配置、合理开发、高效利用和有效保护。防洪减灾工作要实现由控制洪水向洪水管理转变，在防御洪水对人类危害的同时，也要规范人类活动，给洪水留有出路，努力建设人与自然和谐的综合防洪减灾体系。水土保持要加强对重点流域的水土流失治理，充分发挥自然修复能力，加强对生态脆弱流域的综合治理和保护。要正确认识和处理好发展与保护的关系，既要发挥水利对经济社会发展的支撑和保障作用，也要进一步重视水利对生态环境的影响。既要充分考虑规划方案在防洪减灾、水资源配置、改善水环境等方面的综合利用效益，也要充分考虑采取必要而有效的措施，妥善解决移民、生态环境保护等问题，避免对社会和生态环境造成不利影响。
　　第三，坚持水利与经济社会协调发展的原则，发挥水利对经济社会发展的基础和支撑作用。在提高水利基础设施服务于经济社会发展能力的同时，要充分发挥政府对水资源的社会管理和公共服务职能，不断拓展水利的管理和服务领域。水利发展的目标、速度、规模、水平要与经济社会发展相适应，保障全面建设小康社会宏伟目标的实现；要统筹考虑各地区、各行业对水资源的需求和水资源的承载能力，合理配置水资源，加强水的供需管理，保障水利与经济社会的协调发展。要通过发挥水利

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