城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告
入相当可观，预计投资回收期为12年。
我国城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告(第4页)（之三）
2003-02-18 国家环保总局环境与经济政策研究中心
（接上期）
城市环境基础设施建设应用BOT模式的优点是显而易见的。对政府而言，BOT项目最大的吸引力在于，它可以融通社会资金来建设环境基础设施，减轻政府财政压力。政府对项目的支付不再是一次性巨额财政投入，而是通过出让“特许经营权”，用污水和垃圾费（以及少量财政预算）分期支付给投资者。对企业而言，由于有污水和垃圾处理费做担保，所以BOT项目具有风险低、投资回报稳定的优势。表面上，BOT项目由于民营企业介入后需要有一定的利润回报而使项目的总成本增加，加大居民和政府的负担，但另一方面，正是由于民营企业的介入，可以提高效率，降低成本。所以，与政府建设和运营的项目比，BOT项目实际成本增加与否取决于上述两方面因素共同作用的结果。根据美国环保局的估计，无论是环境基础设施的投资费用还是运营成本，私营企业都要比公共部门低10～20％。
BOT模式也具有一定的风险隐患。政府面临的风险主要有：一是当政府对环境基础设施的市场潜力和价格趋势把握不清时，可能对投资者盲目承诺较高的投资回报率，加大居民和政府负担。二是如果政府规划滞后和监管不力，容易造成民营企业的不规范参与和竞争，导致城市环境服务供给的不公平和无序问题，严重时，可能使政府丧失对环境基础设施的控制权。三是承包商延误工期，投资超支，筹资困难；承包商破产或不可抗力终止合同，造成环境基础设施不能如期建成并投入使用。四是少数不具备资金和技术实力的环保企业，为在建设期获取巨额收入，不顾建设质量和建成后的运行状况，采用不成熟的工艺和设备，把设施的运营风险全部留给项目本身，实际上是留给了政府。
项目公司面临的风险主要有：一是政府不讲信誉和政策不稳定，它是民营企业介入环境基础设施领域的最大障碍和风险。二是项目设计和建设中的风险，包括项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动。三是项目投产后的经营风险，包括项目特有技术风险和价格风险等。
1.准BOT
尽管许多地方政府和民营企业都希望采用BOT模式建设城市污水和垃圾处理设施，但实际情况是谈的项目多，谈成的少。其原因是多方面的，主要是投资商期望的投资回报与政府保本微利政策之间存在着较大差距。同时，BOT模式在我国仍属新生事物，政府和企业对如何规范运作项目和规避项目风险缺乏知识和经验，顾虑较多。在这种情况下，出现了准BOT模式。准BOT模式与典型BOT模式的主要区别在于项目投资结构和经营期限上的不同，政府是项目公司的股东之一，项目操作依然按照BOT模式。已建成的由国债支持的绍兴垃圾焚烧项目，正准备按准BOT模式运作。除了资金外，政府注入项目的股份也可以是土地等其他资本形式，北京经济技术开发区污水处理厂就是这方面的一个较成功的案例。
北京经济技术开发区污水处理厂日处理规模为10万吨，总投资两亿元，其中一期规模为两万吨，投资约3200万元，已于2001年底正式竣工运行。该项目采取准BOT方式，由美国金州公司与北京经济技术投资开发总公司成立合作公司，金州公司提供技术、资金，北京经济技术投资开发总公司代表开发区以土地使用权入股，合作公司负责开发区污水处理厂的设计、施工及后期运行管理。20年合同期满后，污水处理厂转交给开发区自行管理。
与典型的BOT项目有所不同，开发区不是无偿或优惠提供土地使用权，而是以土地使用权入股成立合作公司，从污水厂的运营中获得回报，同时，也可以从合作伙伴那里学习先进的技术和管理经验。
该项目取得成功的一个重要原因是有较高的污水收费做保障。该污水厂是一个处理开发区所有工业废水和生活污水的集中处理设施，而且生活污水所占比例很小。开发区三资企业占总投资额的90％以上，企业效益良好，有能力足额缴纳污水处理费。所以，开发区征收了较高的污水处理收费，1.1元／吨，保证了项目有良好的投资回报，预计10年内可以收回投资。
由于政府资金或其他形式的资本注入，准BOT模式可以提高投资者的信心，减轻投资者融资和还贷压力，降低投资风险，是适宜于资金实力较弱的国内环保企业和由国债支持项目的一种运作方式。同时，政府作为股东，准BOT模式便于政府调控项目服务收费价格。需要指出的是，准BOT模式对于政府与企业之间签订的合同的严谨性要求更高，否则，在设施运营管理、利润分成等方面容易产生纠纷，影响环境基础设施的建设与运营。
2.TOT
TOT模式，即移交－运营－移交，是指政府对其建成的环境基础设施在资产评估的基础上，通过公开招标向社会投资者出让资产和特许经营权，投资者在购得设施并取得特许经营权后，组成项目公司，该公司在合同期内拥有、运营和维护该设施，通过收取服务费回收投资并取得合理的利润，合同期满后，投资者将运行良好的设施无偿地移交给政府。
去年，深圳市出台了城市污水处理产业化实施方案，对2000年后由政府已建成的和“十五”期间将新建的污水处理厂，均采取TOT方式进行产业化改革。
从本质上看，TOT模式是政府将城市环境基础设施租赁给民营企业的一种方式，租赁企业一次性向政府支付租金。通过TOT模式，政府可以回收设施建设资金，同时解决了运营问题。对于项目公司而言，由于其受让的是已建成且能正常运营 《城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告(第4页)》
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我国城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告(第4页)（之三）
2003-02-18 国家环保总局环境与经济政策研究中心
（接上期）
城市环境基础设施建设应用BOT模式的优点是显而易见的。对政府而言，BOT项目最大的吸引力在于，它可以融通社会资金来建设环境基础设施，减轻政府财政压力。政府对项目的支付不再是一次性巨额财政投入，而是通过出让“特许经营权”，用污水和垃圾费（以及少量财政预算）分期支付给投资者。对企业而言，由于有污水和垃圾处理费做担保，所以BOT项目具有风险低、投资回报稳定的优势。表面上，BOT项目由于民营企业介入后需要有一定的利润回报而使项目的总成本增加，加大居民和政府的负担，但另一方面，正是由于民营企业的介入，可以提高效率，降低成本。所以，与政府建设和运营的项目比，BOT项目实际成本增加与否取决于上述两方面因素共同作用的结果。根据美国环保局的估计，无论是环境基础设施的投资费用还是运营成本，私营企业都要比公共部门低10～20％。
BOT模式也具有一定的风险隐患。政府面临的风险主要有：一是当政府对环境基础设施的市场潜力和价格趋势把握不清时，可能对投资者盲目承诺较高的投资回报率，加大居民和政府负担。二是如果政府规划滞后和监管不力，容易造成民营企业的不规范参与和竞争，导致城市环境服务供给的不公平和无序问题，严重时，可能使政府丧失对环境基础设施的控制权。三是承包商延误工期，投资超支，筹资困难；承包商破产或不可抗力终止合同，造成环境基础设施不能如期建成并投入使用。四是少数不具备资金和技术实力的环保企业，为在建设期获取巨额收入，不顾建设质量和建成后的运行状况，采用不成熟的工艺和设备，把设施的运营风险全部留给项目本身，实际上是留给了政府。
项目公司面临的风险主要有：一是政府不讲信誉和政策不稳定，它是民营企业介入环境基础设施领域的最大障碍和风险。二是项目设计和建设中的风险，包括项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动。三是项目投产后的经营风险，包括项目特有技术风险和价格风险等。
1.准BOT
尽管许多地方政府和民营企业都希望采用BOT模式建设城市污水和垃圾处理设施，但实际情况是谈的项目多，谈成的少。其原因是多方面的，主要是投资商期望的投资回报与政府保本微利政策之间存在着较大差距。同时，BOT模式在我国仍属新生事物，政府和企业对如何规范运作项目和规避项目风险缺乏知识和经验，顾虑较多。在这种情况下，出现了准BOT模式。准BOT模式与典型BOT模式的主要区别在于项目投资结构和经营期限上的不同，政府是项目公司的股东之一，项目操作依然按照BOT模式。已建成的由国债支持的绍兴垃圾焚烧项目，正准备按准BOT模式运作。除了资金外，政府注入项目的股份也可以是土地等其他资本形式，北京经济技术开发区污水处理厂就是这方面的一个较成功的案例。
北京经济技术开发区污水处理厂日处理规模为10万吨，总投资两亿元，其中一期规模为两万吨，投资约3200万元，已于2001年底正式竣工运行。该项目采取准BOT方式，由美国金州公司与北京经济技术投资开发总公司成立合作公司，金州公司提供技术、资金，北京经济技术投资开发总公司代表开发区以土地使用权入股，合作公司负责开发区污水处理厂的设计、施工及后期运行管理。20年合同期满后，污水处理厂转交给开发区自行管理。
与典型的BOT项目有所不同，开发区不是无偿或优惠提供土地使用权，而是以土地使用权入股成立合作公司，从污水厂的运营中获得回报，同时，也可以从合作伙伴那里学习先进的技术和管理经验。
该项目取得成功的一个重要原因是有较高的污水收费做保障。该污水厂是一个处理开发区所有工业废水和生活污水的集中处理设施，而且生活污水所占比例很小。开发区三资企业占总投资额的90％以上，企业效益良好，有能力足额缴纳污水处理费。所以，开发区征收了较高的污水处理收费，1.1元／吨，保证了项目有良好的投资回报，预计10年内可以收回投资。
由于政府资金或其他形式的资本注入，准BOT模式可以提高投资者的信心，减轻投资者融资和还贷压力，降低投资风险，是适宜于资金实力较弱的国内环保企业和由国债支持项目的一种运作方式。同时，政府作为股东，准BOT模式便于政府调控项目服务收费价格。需要指出的是，准BOT模式对于政府与企业之间签订的合同的严谨性要求更高，否则，在设施运营管理、利润分成等方面容易产生纠纷，影响环境基础设施的建设与运营。
2.TOT
TOT模式，即移交－运营－移交，是指政府对其建成的环境基础设施在资产评估的基础上，通过公开招标向社会投资者出让资产和特许经营权，投资者在购得设施并取得特许经营权后，组成项目公司，该公司在合同期内拥有、运营和维护该设施，通过收取服务费回收投资并取得合理的利润，合同期满后，投资者将运行良好的设施无偿地移交给政府。
去年，深圳市出台了城市污水处理产业化实施方案，对2000年后由政府已建成的和“十五”期间将新建的污水处理厂，均采取TOT方式进行产业化改革。
从本质上看，TOT模式是政府将城市环境基础设施租赁给民营企业的一种方式，租赁企业一次性向政府支付租金。通过TOT模式，政府可以回收设施建设资金，同时解决了运营问题。对于项目公司而言，由于其受让的是已建成且能正常运营 《城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告(第4页)》
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