城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告
务的绝大部分责任。然而，这一模式很快又暴露出了政府财政负担加大和建设运营效率低下等新的问题。所以，从20世纪80年代开始，工业化国家重邀私人部门参与基础设施建设和运营领域。但这一次变化与以往不同，不是对谁处垄断地位的简单划分，而是要建立一种公共部门与私人部门的伙伴关系（Public－and－PrivatePartnership，简称新PPP原则），倡导私人部门参与基础设施建设与运营（PrivateFinanceIniTIAtive，简称PFI），政府对私人部门的相关活动也有了较完善的法律法规约束和很强的监管能力。
总体上，在城市环境基础设施领域，特别是在建设方面，即使在发达国家，目前也没有证据表明私人部门能够发挥主导供给作用。
因此，在推进我国城市污水和垃圾处理设施建设与运营市场化过程中，必须首先正确处理好政府与市场的关系。在设施建设方面，政府必须发挥主导投资作用，市场化方式为辅，在中长期，可以期望市场化方式发挥较大作用；但在设施的运营以及垃圾收集、转运等方面，可以全面实行市场化。此外，政府在推进市场化中应该发挥三个作用：一是创建市场，确立民营企业参与污水和垃圾处理领域的法人地位，建立相关收费体系，界定不同市场化模式下的产权制度。二是规范市场，全面制定城市相关设施建设规划，避免市场化过程中设施建设的盲目性；确立民营企业准入和公平竞争规则，避免鱼目混珠，恶性竞争；通过调控收费价格，保证所有人都能享有设施服务；严格监管，避免二次环境污染。三是扶持市场，通过税收、土地、用电等优惠政策和技术及信息咨询服务，扶持相关企业积极参与市场化。
（二）现有政策环境还不能满足市场化发展的需要
1999年以来，我国就污水和垃圾收费、水价改革、产业化发展和外商投资目录等方面问题，以部门通知和意见的形式发布了6项指导性政策文件。这些文件在5个方面为市场化实践创造了初步的和框架性的政策环境。一是明确了投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化的发展方向。二是制定了污水和垃圾收费政策，为市场化发展创造了必要条件。三是要求改革现有运营管理体制，实行特许经营，初步创造了公平竞争的市场环境。四是制定了一些框架性的优惠政策，扶持城市污水和垃圾处理产业化的发展。五是对地方政府提出了监管和规范市场的要求，保障市场化健康有序发展。
另外，考虑到我国城市污水处理技术相对成熟这一情况，可以判断，我国在城市污水处理和垃圾处理的部分环节全面推行市场化的条件正在趋于成熟。
（未完待续）
环境论衡
我国城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告(第6页)（之五）
2003-03-14 □国家环保总局环境与经济政策研究中心
但是现有的政策环境还不能满足市场化形势的发展要求。主要表现在三个方面：
第一，现有有关市场化和产业化的政策仅为部门指导意见，缺乏相应的法律依据，政策的权威性和力度不够，特别是当遇到诸如解决企业化改制中的人员安置和实行扶持产业化发展的税收优惠等深层次问题时，一些地方政府及其主管部门有畏难情绪，回避问题，拖延市场化的发展进程。因此，建议先将现有相关部门指导意见综合成一项“实行城市污水和垃圾处理市场化发展”的综合性政策，以国务院决定的形式颁布，然后，在条件成熟后，进行相关立法或将市场化内容加入有关法律之中。
第二，现有政策只是框架性的指导政策，对一些关键问题如企业改制和优惠政策，既缺乏可供操作的实施办法，也没有明确地方政府实施的权限，给地方政府落实相关政策带来较大困难，往往造成有政策无作为的局面。
第三，现有的污水收费力度不够，垃圾收费体系尚未全面建立，市场化的前提条件不充分。良好的收费体系是市场化方式建设和运营污水和垃圾处理设施的前提条件，它既是企业向银行或通过其他渠道融资的抵押，又是企业盈利的保障。目前，大部分城市都已建立了污水收费制度，但标准较低，在0.2～1元／吨之间。在河南，许多地市的污水处理费，最低的仅0.05元／吨，高的也不过0.3元／吨，而污水处理厂的平均处理成本在每吨0.4元左右。所以，如果没有政府财政补贴，许多城市的污水费标准对民营企业投资缺乏吸引力。
在垃圾收费方面，目前只有北京、南京、上海、珠海、青岛、沈阳等部分大中城市建立了收费制度，许多城市，特别是中西部城市的收费体系尚未建立，没有形成市场化的基本条件。造成这一局面的原因，除了出于对居民承受能力的考虑外，主要是一些城市政府和居民对收费制度的认识跟不上，相关政策的权威性不够，实施力度不大，收费政策中对不交费者没有相应的处罚规定等因素。对于不同收入阶层的居民承受能力问题，可以采用级差和累进收费的办法来解决，保证居民满足基本生活需要所进行的必要排放，不显著增加低收入阶层的负担。
另外，征收污水和垃圾费是政府的权力，政府可以将污水或垃圾处理费支付给参与相关设施建设和（或）运营的企业，但不能将收费权转让给任何性质的参与企业。
（三）地方政府应用市场化模式的能力不足，没有明确的监管和服务体制
城市污水和垃圾处理市场化在我国还是新生事物，许多地方政府对如何运作BOT、TOT等市场化模式缺乏知识。其结果出现两种不正常现象，要么一个项目需要花费很长的准备阶段，甚至几年谈不成一个项目；要么匆忙上阵，谈成的项目在价格、回报率、监管等关键问题上出现很 《城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告(第6页)》
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总体上，在城市环境基础设施领域，特别是在建设方面，即使在发达国家，目前也没有证据表明私人部门能够发挥主导供给作用。
因此，在推进我国城市污水和垃圾处理设施建设与运营市场化过程中，必须首先正确处理好政府与市场的关系。在设施建设方面，政府必须发挥主导投资作用，市场化方式为辅，在中长期，可以期望市场化方式发挥较大作用；但在设施的运营以及垃圾收集、转运等方面，可以全面实行市场化。此外，政府在推进市场化中应该发挥三个作用：一是创建市场，确立民营企业参与污水和垃圾处理领域的法人地位，建立相关收费体系，界定不同市场化模式下的产权制度。二是规范市场，全面制定城市相关设施建设规划，避免市场化过程中设施建设的盲目性；确立民营企业准入和公平竞争规则，避免鱼目混珠，恶性竞争；通过调控收费价格，保证所有人都能享有设施服务；严格监管，避免二次环境污染。三是扶持市场，通过税收、土地、用电等优惠政策和技术及信息咨询服务，扶持相关企业积极参与市场化。
（二）现有政策环境还不能满足市场化发展的需要
1999年以来，我国就污水和垃圾收费、水价改革、产业化发展和外商投资目录等方面问题，以部门通知和意见的形式发布了6项指导性政策文件。这些文件在5个方面为市场化实践创造了初步的和框架性的政策环境。一是明确了投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化的发展方向。二是制定了污水和垃圾收费政策，为市场化发展创造了必要条件。三是要求改革现有运营管理体制，实行特许经营，初步创造了公平竞争的市场环境。四是制定了一些框架性的优惠政策，扶持城市污水和垃圾处理产业化的发展。五是对地方政府提出了监管和规范市场的要求，保障市场化健康有序发展。
另外，考虑到我国城市污水处理技术相对成熟这一情况，可以判断，我国在城市污水处理和垃圾处理的部分环节全面推行市场化的条件正在趋于成熟。
（未完待续）
环境论衡
我国城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告(第6页)（之五）
2003-03-14 □国家环保总局环境与经济政策研究中心
但是现有的政策环境还不能满足市场化形势的发展要求。主要表现在三个方面：
第一，现有有关市场化和产业化的政策仅为部门指导意见，缺乏相应的法律依据，政策的权威性和力度不够，特别是当遇到诸如解决企业化改制中的人员安置和实行扶持产业化发展的税收优惠等深层次问题时，一些地方政府及其主管部门有畏难情绪，回避问题，拖延市场化的发展进程。因此，建议先将现有相关部门指导意见综合成一项“实行城市污水和垃圾处理市场化发展”的综合性政策，以国务院决定的形式颁布，然后，在条件成熟后，进行相关立法或将市场化内容加入有关法律之中。
第二，现有政策只是框架性的指导政策，对一些关键问题如企业改制和优惠政策，既缺乏可供操作的实施办法，也没有明确地方政府实施的权限，给地方政府落实相关政策带来较大困难，往往造成有政策无作为的局面。
第三，现有的污水收费力度不够，垃圾收费体系尚未全面建立，市场化的前提条件不充分。良好的收费体系是市场化方式建设和运营污水和垃圾处理设施的前提条件，它既是企业向银行或通过其他渠道融资的抵押，又是企业盈利的保障。目前，大部分城市都已建立了污水收费制度，但标准较低，在0.2～1元／吨之间。在河南，许多地市的污水处理费，最低的仅0.05元／吨，高的也不过0.3元／吨，而污水处理厂的平均处理成本在每吨0.4元左右。所以，如果没有政府财政补贴，许多城市的污水费标准对民营企业投资缺乏吸引力。
在垃圾收费方面，目前只有北京、南京、上海、珠海、青岛、沈阳等部分大中城市建立了收费制度，许多城市，特别是中西部城市的收费体系尚未建立，没有形成市场化的基本条件。造成这一局面的原因，除了出于对居民承受能力的考虑外，主要是一些城市政府和居民对收费制度的认识跟不上，相关政策的权威性不够，实施力度不大，收费政策中对不交费者没有相应的处罚规定等因素。对于不同收入阶层的居民承受能力问题，可以采用级差和累进收费的办法来解决，保证居民满足基本生活需要所进行的必要排放，不显著增加低收入阶层的负担。
另外，征收污水和垃圾费是政府的权力，政府可以将污水或垃圾处理费支付给参与相关设施建设和（或）运营的企业，但不能将收费权转让给任何性质的参与企业。
（三）地方政府应用市场化模式的能力不足，没有明确的监管和服务体制
城市污水和垃圾处理市场化在我国还是新生事物，许多地方政府对如何运作BOT、TOT等市场化模式缺乏知识。其结果出现两种不正常现象，要么一个项目需要花费很长的准备阶段，甚至几年谈不成一个项目；要么匆忙上阵，谈成的项目在价格、回报率、监管等关键问题上出现很 《城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告(第6页)》
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