城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告
多失误。所以，国家在相关人才培训和地方政府实行市场化的能力建设方面需要采取实质性的措施。
根据目前市场化发展过程中出现的相关问题，需要在地方政府建立明确的监管和服务体制。第一，规范市场化运作，只有相关的政策是不够的，必须要有专门的机构去监督和管理。同时，为有效规避市场化模式给政府带来的经济风险和给社会带来的环境风险，也必须建立一支精通项目管理和环境管理知识的专门队伍。目前与此项工作最为相关的是市政管理部门（或城建部门）和环保部门，但既没有明确的职责授权，也没有同时具备两个领域专门知识和经验的人力资源。
第二，目前，在运作BOT和TOT等市场化项目时，遇到了谁来代表政府与民营企业签约的现实问题。按照现有环保法律，城市人民政府具有建设或组织建设环境基础设施的法定职责，但并没有授权其可以融通社会资本。而且，国家有关政策规定，政府不能从事经营性活动，禁止地方政府与企业签订商业合同，或为企业提供担保。这样一来，与民营企业合作的政府法人并不存在。目前，已有的BOT项目合同，有的是与政府主管部门签订的，有的是与政府主管部门下属的公司签订的。在一些案例中，企业对合同的合法性和信赖度，主要是取决于对政府领导的信任，而不是合同本身的法律效力。
第三，目前，一些地方的污水处理厂有隶属多家管理的现象，涉及水利局、公用事业局、建委、市政管理局等部门，造成政出多门、责任不清、管理混乱的局面。例如，河南省安阳市，全市三家污水处理厂竟分别隶属三家单位管理。
综上，建议城市政府建立明确的城市污水和垃圾处理市场化管理实体机构，配备具有专门知识的管理队伍，作为政府在该领域的法人代表与民营企业签订相关协议，同时，统一监管市场化运作过程，为相关企业提供技术和信息咨询服务。
（四）改革现有运营体制面临特殊困难
对原有事业单位进行企业化改制，是我国城市污水处理和垃圾清运及处理市场化过程中的主要形式和任务，今年发布的《意见》对此也做了明确规定。但各地目前或将要普遍遇到两个特殊困难，一是改制必然会有部分人员被裁减，下岗人员的安置问题成为改制中的首要难题；二是原事业单位按《公司法》改制成独立的企业法人后，需要根据税法缴纳所得税等税种，这样一来，改制后企业的运行成本或负担反而会增加。在税收的优惠方面，地方政府可操作的空间较小。所以，这两种特殊困难交织在一起，使得不少地方政府对改制的积极性不高，或难于推进。
因此建议，一方面，企业化改制过程中的下岗人员除了享受地方政府对一般下岗人员的统一保护和扶持政策外，政府还应在养老和医疗保险方面，给予特殊优惠政策，并通过培训，帮助他们在市政建设或环保产业领域重新就业。另一方面，国家可考虑建立社会公益性服务行业名录，对包括改制企业在内的所有从事环境污染治理企业，根据不同情况，实行不同的税收优惠政策。
（五）垃圾处理市场化过程中的监管和服务问题
根据目前的情况，在推进垃圾处理市场化时，政府应慎重对待，循序渐进，不能盲目冒进，特别是要注意加强监管和服务力度，防范环境和经济风险。其原因有三：
第一，目前城市垃圾收费体系尚未普遍建立，缺乏市场化融资保证，若没有政府的财政补贴，现有条件对民营企业的吸引力不大。
第二，适合各地情况的最佳垃圾处理方式和技术要求有所差异，特别是适合国情的焚烧技术不成熟，企业面临的技术和经济风险较大。在调研中发现，不少垃圾焚烧企业，都认为自己的技术是最好的，但另一方面，准备上项目的地方又苦于找不到合适的技术设备。其原因，要么是企业自吹自擂，要么是国家没有统一的技术评估、认定和信息发布体系，造成信息不畅通。
第三，与污水处理相比，垃圾处理，特别是焚烧处理的二次污染风险很大。若监管不严，企业可能为了追求更多利润，想法增加发电量，但忽视垃圾处理质量，导致严重的二次污染。
四、结论与政策建议
（一）正确处理好政府与市场的关系
在推进城市污水和垃圾处理市场化的过程中，必须正确处理好政府与市场的关系问题，准确定位。在设施建设方面，政府必须发挥主导投资作用，市场化方式为辅，在中长期，可以期望市场化方式发挥较大作用；西部地区，更应强调政府的主导作用，而且国家应给予财政和融资上的扶持；但在设施的运营以及垃圾收集、转运等方面，可以逐步全面实行市场化运作方式。
在推进市场化过程中，政府要做好创建市场、规范市场和扶持市场的工作。
政府在推进市场化过程中应该发挥三个作用：一是创建市场，确立民营企业参与污水和垃圾处理领域的法人地位，建立相关收费体系，界定不同市场化模式下的产权制度。二是规范市场，制定城市相关设施建设规划；确立民营企业准入和公平竞争规则；通过收费价格调控，保证所有人都能享有设施服务；严格监管，避免二次环境污染。三是扶持市场，通过税收、土地、用电等优惠政策和技术及信息咨询服务，扶持相关企业积极参与市场化。国家可考虑建立社会公益性服务行业名录，对包括改制企业在内的所有从事环境污染治理企业，根据不同情况，实行不同的税收优惠政策。
（二）东部地区可以全面推进城市污水和垃圾处理市场化，西部地区要有重点、有步骤地逐步推进
在城市污水和垃圾处理领域，我国东部地区全面实行市场化的基本条件已初步具 《城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告(第7页)》
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根据目前市场化发展过程中出现的相关问题，需要在地方政府建立明确的监管和服务体制。第一，规范市场化运作，只有相关的政策是不够的，必须要有专门的机构去监督和管理。同时，为有效规避市场化模式给政府带来的经济风险和给社会带来的环境风险，也必须建立一支精通项目管理和环境管理知识的专门队伍。目前与此项工作最为相关的是市政管理部门（或城建部门）和环保部门，但既没有明确的职责授权，也没有同时具备两个领域专门知识和经验的人力资源。
第二，目前，在运作BOT和TOT等市场化项目时，遇到了谁来代表政府与民营企业签约的现实问题。按照现有环保法律，城市人民政府具有建设或组织建设环境基础设施的法定职责，但并没有授权其可以融通社会资本。而且，国家有关政策规定，政府不能从事经营性活动，禁止地方政府与企业签订商业合同，或为企业提供担保。这样一来，与民营企业合作的政府法人并不存在。目前，已有的BOT项目合同，有的是与政府主管部门签订的，有的是与政府主管部门下属的公司签订的。在一些案例中，企业对合同的合法性和信赖度，主要是取决于对政府领导的信任，而不是合同本身的法律效力。
第三，目前，一些地方的污水处理厂有隶属多家管理的现象，涉及水利局、公用事业局、建委、市政管理局等部门，造成政出多门、责任不清、管理混乱的局面。例如，河南省安阳市，全市三家污水处理厂竟分别隶属三家单位管理。
综上，建议城市政府建立明确的城市污水和垃圾处理市场化管理实体机构，配备具有专门知识的管理队伍，作为政府在该领域的法人代表与民营企业签订相关协议，同时，统一监管市场化运作过程，为相关企业提供技术和信息咨询服务。
（四）改革现有运营体制面临特殊困难
对原有事业单位进行企业化改制，是我国城市污水处理和垃圾清运及处理市场化过程中的主要形式和任务，今年发布的《意见》对此也做了明确规定。但各地目前或将要普遍遇到两个特殊困难，一是改制必然会有部分人员被裁减，下岗人员的安置问题成为改制中的首要难题；二是原事业单位按《公司法》改制成独立的企业法人后，需要根据税法缴纳所得税等税种，这样一来，改制后企业的运行成本或负担反而会增加。在税收的优惠方面，地方政府可操作的空间较小。所以，这两种特殊困难交织在一起，使得不少地方政府对改制的积极性不高，或难于推进。
因此建议，一方面，企业化改制过程中的下岗人员除了享受地方政府对一般下岗人员的统一保护和扶持政策外，政府还应在养老和医疗保险方面，给予特殊优惠政策，并通过培训，帮助他们在市政建设或环保产业领域重新就业。另一方面，国家可考虑建立社会公益性服务行业名录，对包括改制企业在内的所有从事环境污染治理企业，根据不同情况，实行不同的税收优惠政策。
（五）垃圾处理市场化过程中的监管和服务问题
根据目前的情况，在推进垃圾处理市场化时，政府应慎重对待，循序渐进，不能盲目冒进，特别是要注意加强监管和服务力度，防范环境和经济风险。其原因有三：
第一，目前城市垃圾收费体系尚未普遍建立，缺乏市场化融资保证，若没有政府的财政补贴，现有条件对民营企业的吸引力不大。
第二，适合各地情况的最佳垃圾处理方式和技术要求有所差异，特别是适合国情的焚烧技术不成熟，企业面临的技术和经济风险较大。在调研中发现，不少垃圾焚烧企业，都认为自己的技术是最好的，但另一方面，准备上项目的地方又苦于找不到合适的技术设备。其原因，要么是企业自吹自擂，要么是国家没有统一的技术评估、认定和信息发布体系，造成信息不畅通。
第三，与污水处理相比，垃圾处理，特别是焚烧处理的二次污染风险很大。若监管不严，企业可能为了追求更多利润，想法增加发电量，但忽视垃圾处理质量，导致严重的二次污染。
四、结论与政策建议
（一）正确处理好政府与市场的关系
在推进城市污水和垃圾处理市场化的过程中，必须正确处理好政府与市场的关系问题，准确定位。在设施建设方面，政府必须发挥主导投资作用，市场化方式为辅，在中长期，可以期望市场化方式发挥较大作用；西部地区，更应强调政府的主导作用，而且国家应给予财政和融资上的扶持；但在设施的运营以及垃圾收集、转运等方面，可以逐步全面实行市场化运作方式。
在推进市场化过程中，政府要做好创建市场、规范市场和扶持市场的工作。
政府在推进市场化过程中应该发挥三个作用：一是创建市场，确立民营企业参与污水和垃圾处理领域的法人地位，建立相关收费体系，界定不同市场化模式下的产权制度。二是规范市场，制定城市相关设施建设规划；确立民营企业准入和公平竞争规则；通过收费价格调控，保证所有人都能享有设施服务；严格监管，避免二次环境污染。三是扶持市场，通过税收、土地、用电等优惠政策和技术及信息咨询服务，扶持相关企业积极参与市场化。国家可考虑建立社会公益性服务行业名录，对包括改制企业在内的所有从事环境污染治理企业，根据不同情况，实行不同的税收优惠政策。
（二）东部地区可以全面推进城市污水和垃圾处理市场化，西部地区要有重点、有步骤地逐步推进
在城市污水和垃圾处理领域，我国东部地区全面实行市场化的基本条件已初步具 《城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告(第7页)》
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