中国高等教育体制改革的回顾与展望

<!--StartFragment-->中国高等教育体制改革的回顾与展望 辽宁教育研究院 邓晓春      江泽民总书记在党的十五大报告中令人振奋地发出"加快高等教育管理体制改革步伐"的号召，它标志着我 国高等教育体制改革即将迈入一个崭新的发展阶段。为了更好地落实江总书记的指示，迎接高教体制改革新阶 段的到来，很有必要对近20年来我国高等教育体制改革走过的历程进行一番回顾，并对未来作一展望。      党的十一届三中全会以来，伴随着我国经济体制、科技体制日益深化改革的进程，我国高等教育体制改革 也取得了历史性的进展。迄今为止，经历了大致四个发展阶段：      一、前三个阶段的回顾      第一阶段，从十一届三中全会到《中国共产党中央关于教育体制改革的决定》发表之前。这是我国高等教育体制 改革的"酝酿、启动"阶段。这一阶段改革的着重点是扩大高校办学自主权。      1978年12月22日，《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》发表，标志着我国社会主义建 设事业进入一个改革开放的新的历史时期。全会做出：把全党工作的重点转移到以经济建设为中心的轨道上来 的重大决策，并且提出：为了适应这一战略转变，必须"采取一系列新的重大的经济措施，对经济管理体制和经 营管理方法着手认真的改革"，从而吹响了在中华大地上进行经济体制改革的第一声进军号。      在十一届三中全会的鼓舞下，我国高等教育进入一个"加速发展，拓展办学形式"的新阶段。由于这一期间 高校面临的主要矛盾是：社会急需人才，高校渴望发掘自身潜力为社会多做贡献，但又深感现有的高教管理制 度和规章，把高校的手脚捆得"过死"。所以，有一股强烈的"扩大高校办学自主权"的愿望和要求。其突出标志 是：1979年12月6日《人民日报》发表的复旦大学校长苏步青等几位著名大学校长、书记关于《给高等学校一点 自主权》的呼吁。《人民日报》还为此加了编者按语，提出：学校应不应该有点自主权，应该有哪些自主权， 教育体制如何改革，才能更好地适应工作重点的转移，这是很值得探讨的问题，希望全社会就此提出建设性意 见。      这份呼吁和这条按语，在高教界引起了强烈共鸣。这场《人民日报》发起的讨论，为推动我国高教管理体 制的改革，起了重要作用。在此舆论先行之下，以上海交通大学为代表，从1979年起，率先实行了人员流动、 岗位责任制和内部工资改革。1983年6月9日，国家教育部同意上海交通大学扩大管理权限，增强学校办学活力 。由此，一个"全国学交大，以管理、人事、分配制度改革为突破口"的高校内部管理体制改革逐步铺开。与此 同时，各地还纷纷结合本地情况，由地方政府出面，开始"扩大高校办学自主权"。诸如，1983年2月浙江省就高 教改革做出的5条决定；1984年6月湖北省委、省政府就高教改革做出的6条决定；同年7月黑龙江省政府做出《 关于扩大全日制高校自主权的若干规定》；同年12月，山东省提出高教改革6条措施等。这些决定，重点都突出 了"扩大高校办学自主权"问题。另一方面，由于这些决定所"放"之权，有不少（或基本上）过去并不是捏在省 里，而是捏在国家教育主管部门的手里。所以，这种"放权"，实际上包含了两层含义：一层是"要回来"--把本 应属于省级的管理权限从国家要回来；二层是"放下去"--把"要回来"的权限中属于高校应有的自主权部分还给 高校。因此，这些省级"改革放权"动作，不能仅仅看作是"扩大高校办学自主权"，而应看作两个关系的调整， 即：①中央与省两级高教主管部门之间关系的调整；②政府与高校之间关系的调整。实质上，这些地方"决定" 的做出，标志着向原有高度集中统一的高教管理体制提出了挑战。      第二阶段，从《中国共产党中央关于教育体制改革的决定》发表到邓小平同志南方讲话和党的十四大明确提出"建 立社会主义市场经济新体制"的改革目标之前。这是我国高等教育体制改革"全面展开"的阶段。这一阶段改革的 特点是："教育五大体制"的改革在"相互配合、相互促进和相互制约"中，全面向前推进。      从1978年十一届三中全会到1984年十二届三中全会，5年间改革开放的实践，特别是农村以家庭联产承包责 任制为主要内容的改革实践及其成功的经验，为党中央在经济理论上取得第一个重大突破奠定了重要的基础。 1984年，党的十二届三中全会通过的《中国共产党中央关于经济体制改革的决定》突破了把"计划经济"同"商品经济" 对立起来的传统观念，明确提出："社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上有计划 的商品经济"，并指出"商品经济的充分发展，是社会经济发展的不可逾越的阶段，是实现我国经济现代化的必 要条件。"      《中国共产党中央关于经济体制改革的决定》的发表和"有计划商品经济"理论的提出，不仅标志着我国经济体制 改革进入到一个新的阶段，而且对科技、教育改革提出了新的要求。为了适应这种新的要求，1985年5月，中国共产党 中央做出了《关于教育体制改革的决定》。《决定》尖锐地指出我国高教管理体制上存在的弊端，即：在教育 事业管理权限的划分上，政府有关部门对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的 事情，又没有很好地管起来。为此，《决定》明确提出"要从根本上改革这种状况"，要认真"改革管理体制，在 加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权"      在中央《决定》的指引下，从1985年到1991年，我国高等教育围绕着"五大体制"全面展开改革的探索。其 主要实践有：      1.推进高等教育办学体制的改革。主要进展表现在三个方面：一是中心城市举办的"市属高校"的兴起，突 破了以往"只有中央和省两级政府办学"的体制。至1991年，我国中心城市举办的市属高校已达到了占全国高校 总数的30%左右；二是民办高等教育的兴起，进一步突破了单一政府办学的体制。至1991年，经省级人民政府批 准的民办高等学校已达400多所。如1988年，北京有17所民办高校，在校生达1.2万人。不用国家经费，依靠社 会力量培养人才，充分展现了民办高等教育的旺盛生命力。三是"一校两制"、"一校多制"的发展，开辟了我国 高教办学体制改革的新局面。"一校两制"有两种实践，一种是指隶属关系由单一化变成多样化，实际是"多方投 资，共同管理"。另一种是指在一所大学中，既有公办部分，又有民办部分。这种在公办大学中创办民办大学的 改革试验，已展现五条明显的优越性：第一，有利于发挥公办高校人才、物力的潜在优势，进一步解放教育生 产力，克服原来国家包办教育的体制对高等教育的束缚。第二，有利于调动社会潜力和社会办学的积极性，有 利于正确引导群众消费支出，满足更多家长期望子女接受高等教育的需要；第三，有利于将"民办"高校中精干 高效、优胜劣汰等行之有效的管理方式和运行机制，引入"公办"部分来，推动"公办"部分的改革；第四，以老 校为后盾，有利于保证办学质量，从而提高民办大学的社会信誉，有利于我国民办高等教育的进一步提高和发 展。第五，有利于推进一部分地方高校转为"国有民办"积累经验。      2.推进高等教育管理体制的改革。主要进展表现在三个方面：一是扩大了高校办学自主权。《决定》明确 赋予高校应有6个方面的自主权，即"在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委 托培养和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托 或外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各 级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学校交流"，等等。 由于高校自主权增大，使它们得以主动地面向经济建设主战场，挖掘潜力，扩大规模，调整专业，适应需要， 促进了高校与社会的密切联系。二是促进了政府职能的转变。由于政府职能转变，使其放掉了一些本来不应管 的事，从而得以腾出精力，更有效地管好该管的事。诸如，1985年国家教委会同国家计委、劳动人事部部署的 "全国15年人才需求预测和教育规划"，为加强我国高等教育的宏观管理，奠定了极为重要的基础。再如，1985 年11月13日，国家教委颁布《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》，首次提出建立我国高校评 估制度的问题。其后，1990年10月31日，国家教委14号令又发布了《普通高等学校教育评估暂行规定》，提出 建立、健全包括"合格评估"、"办学水平评估"和"选优评估"在内的社会主义高等教育评估体系和评估制度。评 估工作的开展，对全面提高高校办学管理水平和质量，起到了巨大的鞭策作用。充分体现了政府转变职能，加 强宏观管理的作用和成效。三是由于扩大了地方管理高校的权力和责任，既充分调动了省级政府管大学的积极 性，又增强了它们管大学的责任感；加大了地方对高校的投入，促进了地方经济、社会发展与高等教育之间的 联系。仅以1988年为例，全国就有上海（2月）、内蒙古（5月）、广东（5月）、海南（9月）、福建（10月） 、四川（12月）等省相继做出"加强高教主管部门的宏观管理职能，扩大高校办学自主权以及增加地方投入，改 善办学条件"等决定。由此表明：宏观高教管理体制改革后，由过去只有中央高教主管部门一个积极性，扩大到 省级地方政府以及办学主体--高等学校在内的各方面的积极性，这就为进一步管好高等教育，真正实现"宏观管 住，微观放活"的体制和机制，奠定了良好地基础。      3.推进高等教育投资体制的改革。主要进展表现在四个方面：一是由少量"自费"试点，到"双轨并存"（即 有自费、又有公费），到"收费制"基本确立，开辟了国家投资以外的一个新渠道--"家庭和个人投资的渠道"。 据统计到1992年，全国高校的学费收入大约为5亿元，约占全国高等教育事业费的4.6%。尽管这个比例还很低， 但却标志着我国高等教育"成本分担和成本补偿制度"开始建立，其作用不仅在于增加了高等学校的经费收入， 而且更重要的是它激发了学生刻苦学习的上进心。二是兴办校办产业，开展广泛的科技服务，在为经济建设服 务的同时，扩大了高教投资来源。自《决定》赋予高校开展创收活动和使用创收资金的自主权以来，我国绝大 多数高校都开始利用自身的智力优势，并结合教学、科研工作，开展了多种形式的科技开发、技术咨询和人才 培训等服务兼创收活动，有效地发掘高校潜力，既促进了生产和社会发展，又促进了教学、科研，还增加了学 校收入，拓宽了经费来源渠道。据统计，到1992年全国高等学校创收收入已达到21.6亿元，相当于同期高教事 业费的五分之一，有力地支持了学校的发展。三是由政府给政策，开征专项用于高等教育的附加。例如北京市 等决定征收高消费品教育费附加、广告费教育费附加等。这是通过政府行为，推动高教投资改革，拓宽高教投 资渠道的新尝试。四是接受捐赠，允许私人依法办学。《决定》发布后，海外华侨捐资兴学以及国内企业家出 资兴办民办高校、私立学校的实例很多，而且势头日增，这也是广开高教投资渠道的一个重要方面。      4.推进高等学校招生、收费和毕业生就业制度的改革。其主要进展表现在两个方面：一是突破单一的指令 性招生计划，试行"指令性计划"和"调节性计划"相结合的新的招生计划制度，并逐步扩大"调节性计划"。这一 改革，使学校能够在保证国家计划完成的前提下，根据自身培养能力及国家规定的比例，发挥潜力，扩大招生 计划。据统计，到1991年，我国自费生已达11.34万人，占在校大学生的5.2%；委培生达20.7万人，占在校大学 生的9.48%。与此同时，针对贫困、落后地区"招不来，回不去"的问题，一些地区还相继实行了"定向招生，定 向培养，定向就业"的招生改革尝试。针对"统一考试，统一录取"所存在的问题，相继实行了录取办法、录取体 制和高考办法的改革试验。从1985年开始，国家将"统一录取"改为"学校单独录取"。这样，就由"学校招生，政 府录取"的原体制，改变为"学校录取，招办监督"的新体制。并从1985年起，由上海市率先，其后浙江等省也相 继开始试行"高中毕业会考与相应的高考改革试验"（减少高考科目），目的在于探索一种"既能保证德智体全面 发展人才的选拔，又能对中小学教育由应试教育向素质教育转轨起到积极导向作用"的高校招生录取方法。二是 试行"双向选择"的毕业生就业制度的改革。依据《决定》的精神，1986年，国家教委、财政部、原劳动人事部 等有关部门联合提出《高等学校毕业生分配制度改革方案》（通称"中期改革方案"），提出我国高校毕业生就 业制度改革的长远目标是：在国家就业方针、政策指导下，逐步实行毕业生自主择业，用人单位择优录用的制 度。该《方案》曾率先在清华大学、上海交通大学等试行并总结了经验。1989年，国务院批转了《国家教委关 于改革高等学校毕业分配制度的报告》和《高等学校毕业分配制度改革方案》。同年，又有100多所高校按两个 文件精神，起步实施"一定范围内的'双向选择'的就业办法"。      5.推进高等学校内部管理体制的改革。其主要进展表现在两个方面：一是借中国共产党中央经济、科技和教育三 大体制改革的东风及其创造的外环境，促进了高校内部运行机制的转换。在80年代前半期校内管理改革的基础 上，进一步突破了高校人事上"一潭死水"，"只能进不能出，只能升不能降"以及分配上"论资排辈"、"平均主义 "、"大锅饭"等原有体制的束缚，逐步形成了"公平竞争，择优上岗，多劳多得，合理流动"的新的运行机制。二 是促进了高校办学效益和质量的全面提高，以及民主化、法治化管理的加强。由于改革，进一步调动了广大教 师教书育人的积极性，不仅教育教学质量在竞争中有了明显的提高，而且教学工作量也有了大幅度的增加。据 北京市1992年统计，平均提高25%。竞争机制的形成，要求科学的考核、评价制度作为保证，因而又促进了高校 管理民主化和法治化的进程。      第三阶段，以邓小平同志南方讲话发表、党的十四大正式确立"建立社会主义市场经济新体制"的改革目标 和中国共产党中央、国务院联合颁发《中国教育改革和发展纲要》为标志，开辟了我国教育体制改革的一个新时期。 这是我国高等教育体制改革"突出重点和难点"的阶段。这一阶段改革的特点是，在"五大体制"改革继续全面深 化的基础上，突出"管理体制改革"这个重点和难点，集中力量，明确目标，限期突破。      自"有计划商品经济理论"提出后，又经过8年的改革实践，为党中央和邓小平同志在经济理论上取得第二个 重大突破提供了丰富的实践依据。到1992年初，当我国经济体制改革发展到再也回避不了"市场经济"的时刻， 邓小平同志高