请愿权理论和制度比较研究
愿权作为一些重要的民主参政权已经越来越受到更多人们的重视。建立现代请愿制度成为衡量一国宪政民主发展状况的重要尺度。请愿权制度与诉愿权制度相比较，在保障人权和发展民主方面具有更为积极的作用。建立现代请愿制度应当是我国宪政发展的重要任务之一。
二、请愿权与国际人权法
在国际人权法上，承认请愿权是一项基本权利并予以保障，主要是第二次世界大战以后的事情。
1945年《联合国宪章》第十三章有关托管理事会的规定中涉及保障请愿权的问题。该宪章第87条关于大会及托管理事会的职权规定「会同管理当局接受并审查请愿书。」该条规定是针对托管地而言的。《联合国宪章》还未明确请愿权为一项基本的人权。联合国所受理的请愿主要还是来自托管地的请愿。当时非托管地的请愿问题还未引起重视。然而，没想到作此规定后，托管地和非托管地的请愿书如雪片般飞来，审查请愿成为联合国的一项重要任务。由于请愿件数太多，许多请愿都未
能得到及时审查。最后大会于1950年作出决议，强调请愿权是一项基本人权，并相应了加强了请愿受理机构的设置，成立专门审查委员会。［1］
1948年《世界人权宣言》没有提及请愿问题，也未明确规定请愿权是一项基本人权。然而，该宣言的最初草案第58条曾规定：「人人享有以个人或他人共同的方式为苦情救济而向本国政府或联合国提出请愿的权利。」［2］虽然后来的正式文本没有采用此条规定，但是不能由此推断说《世界人权宣言》不保障请愿权。根据联合国人权司前任司长约翰 汉弗莱（John
Hamphrey）的解释以及国际法学者的共识，请愿权可以从《世界人权宣言》有关意见及表达自由等条款中推出。尽管这样，不能不承认《世界人权宣言》中有关条款本应该更好地拟定。正如汉弗莱所指出，《宣言》有一些重要的遗漏，其中包括应受司法审判的权利、在国家一级的请愿权以及向联合国请愿的权利。［3］
《世界人权宣言》在请愿权问题上的疏忽后来由1966年《公民权利和政治权利国际公约任意议定书》作了部分弥补。议定书规定，联合国人权事务委员会负责接受并审查个人声称因公约所裁任何权利遭受侵害而为受害人的来文。但该议定书仍未明文规定请愿权为一项基本人权。并且对来自个人的申请还限定须先运用国内补救办法，在国内补救办法悉已援用无遗的情况下才予以受理。
1970年联合国经社理事会通过的1503号决议被认为规定了是请愿权的权利。该决议比上述《议定书》前进了一大步。根据上述议定书，请愿权利仅仅适用于加入公约的国家的个人，而且只可以控告其本国。根据1503号决议，个人可以直接向联合国人权委员会请愿，不限国度。但此种请愿只是陈述性的，而非求助性的。陈述性请愿只是为了说明情况，表明某国存在一贯的大规模侵犯人权的事实，换言之，1503号决议所涉及的请愿者还只是提供情况者，而非有权要求救济的当事人。1503号决议所认可的还不是完全的个人请愿权。
1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》实际上起到了规定个人请愿权和国家受理请愿书的义务的作用。根据该公约第14条规定，缔约国须在其本国设立或指定一主管机关，负责接受并审查权利受害者的个人或个人联名提出的请愿书。请愿人未能从主管机关取得补偿时，有权于6个月内将此事通知消除种族歧视委员会。
委员会应参照缔约国及请愿人提供之全部资料，审议来文。委员会倘有任何意见或建议，应通知关系缔约国和请愿人。委员会应于其常年报告书中列入此种请愿来文之摘要。该公约不仅规定了个人请愿权，而且还认可集体（民族）请愿权。根据该公约第15条规定，绝不限制殖民地国家或民族独立宣言之目标获致实现前此等民族之请愿权。消除种族歧视国际公约的意义在于为后来一些人权法文献的制定确立了请愿权模式。如《公民权利和政治权利国际公约任意议定书》再次明确承认人民的请愿权利以及受理请愿的专门审查委员会制度。
在区域性国际人权约法中，较早规定请愿权制度的是1950年《欧洲人权公约》该公约第25条规定，欧洲人权委员会得受理由于缔约一方破坏公约所规定的权利因而受害的任何个人、非政府组织或个别团体向欧洲理事会秘书长提出的申诉。有关国家不得妨害申诉权利的行使。第26条规定国内救济原则；第27条规定不能处理的申诉；第28条规定请愿的审查；第29条规定请愿受理后的组织安排；第30－31条规定委员会报告的提出和通知事项。1985年《欧洲人权公约：第八议定书》对公约第28－30条有关请愿申诉处理的规定作了补充和修改，加强了人权委员会的审查权限和程序。
1969年《美洲人权公约》第44条规定任何个人或群体，均可向人权委员会递交内容包括谴责或控诉某一缔约国破坏本公约的请愿书。第46条规定接受请愿书的条件，诸如国内救济原则、提出期限、请愿事项的独立性、请愿书要求等。第47条规定不予接受的请愿。第48－51条规定请愿审理和报告程序。同《欧洲人权公约》相比较，《美洲人权公约》有关请愿制度的规定更为详细和完备。特别是考虑到有的国家国内立法没有提供正当法律程序来保护据称已被侵犯的权利，或声称其权利被侵犯的一方一直拒绝给予国内法律规定的补救或被阻止竭力进行各种补救等情况，《美洲人权公约》为请愿人提供了更为充分的请愿途径和机会。而《欧洲人权公约》则没有考虑到这些情况，片面强调国内补救原则，只有在一切国内补救方法用尽后方可受理请愿。
1981年《非洲人权和民族权宪章》第56－59条专门规定非洲人权和民族权委员会受理请愿书的条件和程序。不过，同《欧洲人权公约》和《美洲人权公约》相比较，《非洲人权和民族权宪章》在请愿程序方面的规定过于粗简。特别是在不予受理的理由方面，《非洲人权和民族权宪章》的规定过于宽泛。如规定请愿书「不是用毁谤的语言写成，直接攻击有关国家及其机构或者直接指向非洲统一组织」（第56条第3款）。何谓「直接攻击」？请愿人对某国侵犯人权现象必然会在请愿书中予以批判和谴责。如以「直接攻击」为由不予受理，恐怕许多有关人权的请愿都会被 《请愿权理论和制度比较研究(第2页)》
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二、请愿权与国际人权法
在国际人权法上，承认请愿权是一项基本权利并予以保障，主要是第二次世界大战以后的事情。
1945年《联合国宪章》第十三章有关托管理事会的规定中涉及保障请愿权的问题。该宪章第87条关于大会及托管理事会的职权规定「会同管理当局接受并审查请愿书。」该条规定是针对托管地而言的。《联合国宪章》还未明确请愿权为一项基本的人权。联合国所受理的请愿主要还是来自托管地的请愿。当时非托管地的请愿问题还未引起重视。然而，没想到作此规定后，托管地和非托管地的请愿书如雪片般飞来，审查请愿成为联合国的一项重要任务。由于请愿件数太多，许多请愿都未
能得到及时审查。最后大会于1950年作出决议，强调请愿权是一项基本人权，并相应了加强了请愿受理机构的设置，成立专门审查委员会。［1］
1948年《世界人权宣言》没有提及请愿问题，也未明确规定请愿权是一项基本人权。然而，该宣言的最初草案第58条曾规定：「人人享有以个人或他人共同的方式为苦情救济而向本国政府或联合国提出请愿的权利。」［2］虽然后来的正式文本没有采用此条规定，但是不能由此推断说《世界人权宣言》不保障请愿权。根据联合国人权司前任司长约翰 汉弗莱（John
Hamphrey）的解释以及国际法学者的共识，请愿权可以从《世界人权宣言》有关意见及表达自由等条款中推出。尽管这样，不能不承认《世界人权宣言》中有关条款本应该更好地拟定。正如汉弗莱所指出，《宣言》有一些重要的遗漏，其中包括应受司法审判的权利、在国家一级的请愿权以及向联合国请愿的权利。［3］
《世界人权宣言》在请愿权问题上的疏忽后来由1966年《公民权利和政治权利国际公约任意议定书》作了部分弥补。议定书规定，联合国人权事务委员会负责接受并审查个人声称因公约所裁任何权利遭受侵害而为受害人的来文。但该议定书仍未明文规定请愿权为一项基本人权。并且对来自个人的申请还限定须先运用国内补救办法，在国内补救办法悉已援用无遗的情况下才予以受理。
1970年联合国经社理事会通过的1503号决议被认为规定了是请愿权的权利。该决议比上述《议定书》前进了一大步。根据上述议定书，请愿权利仅仅适用于加入公约的国家的个人，而且只可以控告其本国。根据1503号决议，个人可以直接向联合国人权委员会请愿，不限国度。但此种请愿只是陈述性的，而非求助性的。陈述性请愿只是为了说明情况，表明某国存在一贯的大规模侵犯人权的事实，换言之，1503号决议所涉及的请愿者还只是提供情况者，而非有权要求救济的当事人。1503号决议所认可的还不是完全的个人请愿权。
1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》实际上起到了规定个人请愿权和国家受理请愿书的义务的作用。根据该公约第14条规定，缔约国须在其本国设立或指定一主管机关，负责接受并审查权利受害者的个人或个人联名提出的请愿书。请愿人未能从主管机关取得补偿时，有权于6个月内将此事通知消除种族歧视委员会。
委员会应参照缔约国及请愿人提供之全部资料，审议来文。委员会倘有任何意见或建议，应通知关系缔约国和请愿人。委员会应于其常年报告书中列入此种请愿来文之摘要。该公约不仅规定了个人请愿权，而且还认可集体（民族）请愿权。根据该公约第15条规定，绝不限制殖民地国家或民族独立宣言之目标获致实现前此等民族之请愿权。消除种族歧视国际公约的意义在于为后来一些人权法文献的制定确立了请愿权模式。如《公民权利和政治权利国际公约任意议定书》再次明确承认人民的请愿权利以及受理请愿的专门审查委员会制度。
在区域性国际人权约法中，较早规定请愿权制度的是1950年《欧洲人权公约》该公约第25条规定，欧洲人权委员会得受理由于缔约一方破坏公约所规定的权利因而受害的任何个人、非政府组织或个别团体向欧洲理事会秘书长提出的申诉。有关国家不得妨害申诉权利的行使。第26条规定国内救济原则；第27条规定不能处理的申诉；第28条规定请愿的审查；第29条规定请愿受理后的组织安排；第30－31条规定委员会报告的提出和通知事项。1985年《欧洲人权公约：第八议定书》对公约第28－30条有关请愿申诉处理的规定作了补充和修改，加强了人权委员会的审查权限和程序。
1969年《美洲人权公约》第44条规定任何个人或群体，均可向人权委员会递交内容包括谴责或控诉某一缔约国破坏本公约的请愿书。第46条规定接受请愿书的条件，诸如国内救济原则、提出期限、请愿事项的独立性、请愿书要求等。第47条规定不予接受的请愿。第48－51条规定请愿审理和报告程序。同《欧洲人权公约》相比较，《美洲人权公约》有关请愿制度的规定更为详细和完备。特别是考虑到有的国家国内立法没有提供正当法律程序来保护据称已被侵犯的权利，或声称其权利被侵犯的一方一直拒绝给予国内法律规定的补救或被阻止竭力进行各种补救等情况，《美洲人权公约》为请愿人提供了更为充分的请愿途径和机会。而《欧洲人权公约》则没有考虑到这些情况，片面强调国内补救原则，只有在一切国内补救方法用尽后方可受理请愿。
1981年《非洲人权和民族权宪章》第56－59条专门规定非洲人权和民族权委员会受理请愿书的条件和程序。不过，同《欧洲人权公约》和《美洲人权公约》相比较，《非洲人权和民族权宪章》在请愿程序方面的规定过于粗简。特别是在不予受理的理由方面，《非洲人权和民族权宪章》的规定过于宽泛。如规定请愿书「不是用毁谤的语言写成，直接攻击有关国家及其机构或者直接指向非洲统一组织」（第56条第3款）。何谓「直接攻击」？请愿人对某国侵犯人权现象必然会在请愿书中予以批判和谴责。如以「直接攻击」为由不予受理，恐怕许多有关人权的请愿都会被 《请愿权理论和制度比较研究(第2页)》
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