请愿权理论和制度比较研究
愿权作为受益权对待。［6］
参政权说的主张永井宪一等人强调指出，代表民主制的缺陷非常明显。代表无视民意的现象只有通过加强国民的请愿运动来逐渐克服。请愿在本质上是保持当政者与被治者的自同性的国民的能动权利。国民通过行使请愿权可以积极参入国家意思的形成活动。永井宪一等人主张应当对请愿权的参政权性质给予高度的评价。［7］
如果说请愿权是一种参政权，那么它主要是一种直接参政权，而非间接参政权。根据渡边久丸教授所作分类，间接参政权是指公务员选定权。直接参政权分为被动的决定权，包括公务员罢免权、最高法院法官国民审查权、针对特别法制定的国民投票权和宪法改正权等；能动的非决定权包括请愿权和条例制定改废的直接请求权。此种划分是根据日本宪法和地方自治法作出的。将请愿权视作能动的非决定权，这在认识上有很大提高。过去，学界一般将参政权视为有关国家意思形成的国民决定权。如果将参政权仅限定于国家意思决定权的范围，则很难将请愿权视为参政权。请愿权的行使还不足以构成对国家意思的决定。只有从广义上理解参政权，才有利于正确认识请愿权与参政权的关系。持狭义参政权说的代表人物佐佐木总一即认为参政权是国民参加国家统治行动（意思）的成立的权利。［8］渡边久丸提出的观点可谓是广义参政权说。参政权不仅涉及决定权，而且也涉及非决定权。请愿权的参政权性质表现为对国家意思的能力的非决定方面。能动与被动的区别在于：被动的决定权是以一定的法的要件事实的存在为前提，而能动的非决定权则不必等待出现一定的法的要件事实以后才能行使。渡边久丸提出的「能动的非决定权」概念对于认识请愿权的参政权性质有着重要意义，他的请愿权理论将请愿权与参政权的研究向前大大推进了一步。［9］
（二）日本请愿权制度的发展
日本在明治时代，请愿即已制度化。尽管明治宪法所规定的请愿权还只是作为臣民的封建权利概念，即只是要求受理请愿的权利，但明治宪法下的请愿制度为后来的发展奠定了基础。官府和民众两方面均对请愿权的行使养成认可的习惯。在明治宪法下，从第1届帝国议会（1890年）至第92届帝国议会（1947年），众议院共受理请愿79925件，年平均受理1829件。同日本请愿制度相比较，中国的请愿制度已落后100年。日本明治宪法下的众议院于第1届国会（会期99天）即已受理1526件请愿。二战前众议院受理请愿件数最多的一年达5722件（第14届通常国会）。
明治宪法时代，除宪法规定请愿外，1889年议院法、1925年众议院规则、1921年贵族院规则、1917年请愿令等构成比较完整的请愿法体系。
明治时期请愿制度形成和发展经历了几个阶段。第一阶段为1868年至1880年。
此阶段为奖励建白时期。1868年明治新政府确立奖励建言的政策，在京都设置目安箱。1869年在东京设立作为建言受理机关的待诏局，后改为待诏院，又改为集议院。同年10月制定建白处理规则。1872年改成「集议院建白受理规则」；1873年制成「左院建白受理规则」。建白规则的出现标志早期请愿制度产生。
1877年（明治10年）6月，自由民权运动的代表人物冈健吉向天皇提出国会设立建白书，阐明自由民权运动纲领，抨击政府弹压言论自由等现象。随之，请愿运动出现高潮。1880年3月爱国社在大阪召开第四届大会，代表32县8700人的代表114人出席，成立「国会期成同盟」，直接向天皇请愿要求开设国会。当时，元老院、太政官均拒绝受理国会开设运动提出的请愿书，理由是请愿不是建白，不符合建白受理规则。针对此事，自由民权运动的另一重要人物植木枝盛在《爱国志林》上发表文章论证「请愿的权理」。为镇压民众请愿运动，政府于1880年4月制定集会案例，将一切集会结社的批准权置于警察的专断下，从而进一步激化矛盾。同年，建白和请愿件数剧增，达到75件，是1867年以来件数最多的一年。同年11月，国会期成同盟在非合法的情况下于东京召开第二届大会。此时盟员已发展到13万人，形成强大的推动政治体制改革的力量，终于迫使天皇于1881年发布开设国会颁定宪法的诏敕。
从1868年建白政策确立，到1880年全国性请愿运动高潮，由建白规则发展成请愿规则已势在必行。这一阶段请愿权运动的发展表明，政府只有在国民强大的有组织的请愿运动的推动下才会作出让步。国会期成同盟组织近30万人的国会开设请愿署名运动对于推进政改发挥了巨大的作用。
第二阶段为1881年至1889年。1881年国会开设请愿运动达到高潮后，天皇被迫颁诏开设国会，钦定宪法。但是政府对民众运动的镇压有增无减。1882年颁布了请愿规则。然而，该规则的宗旨不仅不是鼓励和保障请愿，反而成为压制大众请愿运动和集会结社运动的立法对此。请愿规则对请愿活动加强了规制限制。1889年制定的大日本帝国宪法以及相应的议院法在一定程度上将请愿权的实定法化向前大大推进了一步。尽管明治宪法所确认的是「臣民的请愿权」，但毕竟第一次在宪法上承认所有臣民都有请愿的权利，并确认议会受理请愿的制度。从鼓励建言建白到承认请愿权，这一发展体现出自由民权运动的努力和影响。
第三阶段是从1890年到1947年。这是明治宪法下的请愿制度逐渐运转阶段。由于现代议会民主制度还未真正确立，在天皇主权体制下，国民请愿权的行使依然在不同时期受到政府不同程度的压制。特别是大正6年颁布的请愿令将请愿对象仅局限于行政作用领域，并禁止向天皇直诉。请愿令实质上将请愿等同于乱请，对诸多请愿行为和方式付以严厉惩罚措施。
第四阶段是从1947年现行宪法颁布至今。随着现代议会民主制的确立和发展，请愿权被认为是作为主权者的国民所固有的基本人权。在这一阶段，民主主义的请愿法体系逐渐得以确立，并同战前的请愿制度断绝了联系。但明治宪法下请愿制度的影响并非已完全清除。诸如议员介绍制度等显然反映出战前有关制度的影响。同战前相比，战后请愿制度使请愿权真正成为国民的参政权；在请愿方法方面，已「平稳」请愿方法取代过去「遵守 《请愿权理论和制度比较研究(第6页)》
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参政权说的主张永井宪一等人强调指出，代表民主制的缺陷非常明显。代表无视民意的现象只有通过加强国民的请愿运动来逐渐克服。请愿在本质上是保持当政者与被治者的自同性的国民的能动权利。国民通过行使请愿权可以积极参入国家意思的形成活动。永井宪一等人主张应当对请愿权的参政权性质给予高度的评价。［7］
如果说请愿权是一种参政权，那么它主要是一种直接参政权，而非间接参政权。根据渡边久丸教授所作分类，间接参政权是指公务员选定权。直接参政权分为被动的决定权，包括公务员罢免权、最高法院法官国民审查权、针对特别法制定的国民投票权和宪法改正权等；能动的非决定权包括请愿权和条例制定改废的直接请求权。此种划分是根据日本宪法和地方自治法作出的。将请愿权视作能动的非决定权，这在认识上有很大提高。过去，学界一般将参政权视为有关国家意思形成的国民决定权。如果将参政权仅限定于国家意思决定权的范围，则很难将请愿权视为参政权。请愿权的行使还不足以构成对国家意思的决定。只有从广义上理解参政权，才有利于正确认识请愿权与参政权的关系。持狭义参政权说的代表人物佐佐木总一即认为参政权是国民参加国家统治行动（意思）的成立的权利。［8］渡边久丸提出的观点可谓是广义参政权说。参政权不仅涉及决定权，而且也涉及非决定权。请愿权的参政权性质表现为对国家意思的能力的非决定方面。能动与被动的区别在于：被动的决定权是以一定的法的要件事实的存在为前提，而能动的非决定权则不必等待出现一定的法的要件事实以后才能行使。渡边久丸提出的「能动的非决定权」概念对于认识请愿权的参政权性质有着重要意义，他的请愿权理论将请愿权与参政权的研究向前大大推进了一步。［9］
（二）日本请愿权制度的发展
日本在明治时代，请愿即已制度化。尽管明治宪法所规定的请愿权还只是作为臣民的封建权利概念，即只是要求受理请愿的权利，但明治宪法下的请愿制度为后来的发展奠定了基础。官府和民众两方面均对请愿权的行使养成认可的习惯。在明治宪法下，从第1届帝国议会（1890年）至第92届帝国议会（1947年），众议院共受理请愿79925件，年平均受理1829件。同日本请愿制度相比较，中国的请愿制度已落后100年。日本明治宪法下的众议院于第1届国会（会期99天）即已受理1526件请愿。二战前众议院受理请愿件数最多的一年达5722件（第14届通常国会）。
明治宪法时代，除宪法规定请愿外，1889年议院法、1925年众议院规则、1921年贵族院规则、1917年请愿令等构成比较完整的请愿法体系。
明治时期请愿制度形成和发展经历了几个阶段。第一阶段为1868年至1880年。
此阶段为奖励建白时期。1868年明治新政府确立奖励建言的政策，在京都设置目安箱。1869年在东京设立作为建言受理机关的待诏局，后改为待诏院，又改为集议院。同年10月制定建白处理规则。1872年改成「集议院建白受理规则」；1873年制成「左院建白受理规则」。建白规则的出现标志早期请愿制度产生。
1877年（明治10年）6月，自由民权运动的代表人物冈健吉向天皇提出国会设立建白书，阐明自由民权运动纲领，抨击政府弹压言论自由等现象。随之，请愿运动出现高潮。1880年3月爱国社在大阪召开第四届大会，代表32县8700人的代表114人出席，成立「国会期成同盟」，直接向天皇请愿要求开设国会。当时，元老院、太政官均拒绝受理国会开设运动提出的请愿书，理由是请愿不是建白，不符合建白受理规则。针对此事，自由民权运动的另一重要人物植木枝盛在《爱国志林》上发表文章论证「请愿的权理」。为镇压民众请愿运动，政府于1880年4月制定集会案例，将一切集会结社的批准权置于警察的专断下，从而进一步激化矛盾。同年，建白和请愿件数剧增，达到75件，是1867年以来件数最多的一年。同年11月，国会期成同盟在非合法的情况下于东京召开第二届大会。此时盟员已发展到13万人，形成强大的推动政治体制改革的力量，终于迫使天皇于1881年发布开设国会颁定宪法的诏敕。
从1868年建白政策确立，到1880年全国性请愿运动高潮，由建白规则发展成请愿规则已势在必行。这一阶段请愿权运动的发展表明，政府只有在国民强大的有组织的请愿运动的推动下才会作出让步。国会期成同盟组织近30万人的国会开设请愿署名运动对于推进政改发挥了巨大的作用。
第二阶段为1881年至1889年。1881年国会开设请愿运动达到高潮后，天皇被迫颁诏开设国会，钦定宪法。但是政府对民众运动的镇压有增无减。1882年颁布了请愿规则。然而，该规则的宗旨不仅不是鼓励和保障请愿，反而成为压制大众请愿运动和集会结社运动的立法对此。请愿规则对请愿活动加强了规制限制。1889年制定的大日本帝国宪法以及相应的议院法在一定程度上将请愿权的实定法化向前大大推进了一步。尽管明治宪法所确认的是「臣民的请愿权」，但毕竟第一次在宪法上承认所有臣民都有请愿的权利，并确认议会受理请愿的制度。从鼓励建言建白到承认请愿权，这一发展体现出自由民权运动的努力和影响。
第三阶段是从1890年到1947年。这是明治宪法下的请愿制度逐渐运转阶段。由于现代议会民主制度还未真正确立，在天皇主权体制下，国民请愿权的行使依然在不同时期受到政府不同程度的压制。特别是大正6年颁布的请愿令将请愿对象仅局限于行政作用领域，并禁止向天皇直诉。请愿令实质上将请愿等同于乱请，对诸多请愿行为和方式付以严厉惩罚措施。
第四阶段是从1947年现行宪法颁布至今。随着现代议会民主制的确立和发展，请愿权被认为是作为主权者的国民所固有的基本人权。在这一阶段，民主主义的请愿法体系逐渐得以确立，并同战前的请愿制度断绝了联系。但明治宪法下请愿制度的影响并非已完全清除。诸如议员介绍制度等显然反映出战前有关制度的影响。同战前相比，战后请愿制度使请愿权真正成为国民的参政权；在请愿方法方面，已「平稳」请愿方法取代过去「遵守 《请愿权理论和制度比较研究(第6页)》
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