村民自治的现状分析
一、村民自治运行的实际状况
村民自治在我国农村推行10余年来取得了很大的进展，到现在几乎所有的农村都建立了村民自治组织，各地都在进行村民自治的广泛宣传和深一步的探索发展。但是迄今为止，到底有多少农村的村民自治已经达到了《村民委员会组织法》中所规定的那种应然的状态呢？从有关专家学者和政府部门所作的调查来看，我国村民自治的实际运行距离我们所期望的标准还有很大的差距。尽管统计数字存在着较大的差距，但是基本结论都是一致的，那就是真正达到《村民委员会组织法》所规定村民自治的要求的农村仍然占少数。对于村民自治的实际运行状况，有以下几种代表性的分类：
1．张厚安的三分法
对于我国农村村民自治的实际运行状况，华中师范大学农村问题研究中心
2．欧博文的四模型说
美国俄亥俄州立大学政治学系的欧博文（KevinJ．O＇Brien）教授从村民参与和完成国家任务两个向度，将村民委员会和相关组织分为二种类型的四种理论模型：一类是达标的示范村。即达到国家民政部关于村民自治示范村标准，《村民委员会组织法》贯彻较好，村民自治的自身状况和客观效果较为理想。另一类是《村民委员会组织法》实施不完善的村。这类村又分为三种类型：（1）瘫痪村。村民委员会处于瘫痪状态。村民的制度化参与和国家任务完成均不理想。（2）专制村。村民的参与程度低，但完成乡政府任务较好，村组织高度行政化。（3）失控村。村民参与程度较高，完成国家任务不好，带有某种“独立王国”倾向。
华中师范大学农村问题研究中心的徐勇教授，在他专门研究村民自治的著作《中国农村村民自治》中从村民自身状况与客观效果相统一的标准，将村民自治的实际运行状况分为规范型和非规范型两大类。
规范型是指《村民委员会组织法》等有关法律制度得到有效贯彻执行，村民自治的运作符合村民自治示范村的标准。在规范型的村，村民参与程度高，制度健全，组织功能强，经济和社会不断发展，村民自治与国家行政管理有效衔接。确定规范型村的主要依据是国家民政部制定的村民自治示范村标准。自1990年国家民政部发布《关于在全国农村开展村民自治活动的通知》以后，在政府推动和村民自我创造的双重行为下，全国出现了一批规范型的村。这些村主要是各地的村民自治示范村，其数量不是太多。
非规范型是指《村民委员会组织法》在形式上得以实行，但在实际上没有得到有效贯彻执行，村民自治的运作没有达到村民自治示范村的标准。根据国家有关部门的计划目标，到2000年，争取使全国15％左右的村成为村民自治示范村，即达到村民自治运作的规范性标准。这就意味着，在现阶段，尽管《村民委员会组织法》作为国家法律已在全国普遍实行，全国农村都已建立了村民委员会，但是大多数村的村民自治尚未达到一定标准，处于非规范运作状态。这一类型的情况较为复杂，主要有以下两种类型：
一是行政化的村，这类村在形式上建立了村民委员会这一群众性自治组织，但村的治理基本上沿袭着传统的行政命令管理模式。在相当一部分的村，村民自治尚停留在一般法律制度层面，人民公社时期遗留下来的行政化管理模式居主导地位。这类村估计占全国村庄总数的60％以上。行政化村的主要特点表现在两个关系方面：一是乡与村的关系。在行政化的村，乡和村的关系依然沿袭着人民公社时期的公社与大队间的命令－服从关系模式，村民委员会只是乡（镇）政府的下属机构，缺乏相对独立性，难以发挥其应有的自治功能。二是村民委员会与村民群众的关系。根据《村民委员会组织法》，村民委员会是村民群众性自治组织，村民群众是自治主体，村民委员会只是村民群众行使自治权的组织载体。但在行政化的村，村民委员会主要是乡（镇）政府的下属机构，村民群众难以通过村委会行使自治权，仍然居于传统的政治被动地位。
二是失控村，在这一类的村，由国家法律制度认可的村民委员会等正式基层组织不健全，或不能履行法律赋予的职责，村民自治处于放任状态，甚至扭曲变形。根据80年代后期的一项权威调查，当时全国有15％～20％的村，基层领导软弱涣散，不起作用，工作落后。1990年后，包括村民委员会在内的村级组织瘫痪、半瘫痪状况有所改变，但并不理想。据有关部门1994年统计，全国各省。市、自治区大都有3％～8％的村委会处于软弱涣散甚至瘫痪状态，广西，西藏、江西，新疆、浙江、安徽、四川、海南的比例更大，达到10％左右。农村基层组织软弱涣散和瘫痪的情况依然存在，严重地削弱了党和国家对农村的领导，已危及到农村的稳定与发展。
此外，其他专家学者的研究和调查也都证实，真正按照《村民委员会组织法》要求实行村民自治的农村只占一少部分，大概介于10－20之间，一般不会超过25。总之，我国农村的村民自治目前仍然处在一个从不规范走向规范的时期，在这个过程中还存在很多的困难和问题。
二、当前村民自治中存在的困难和问题
由上可知，从村民自治的实际运行状况来看，只有很少一部分农村从形式到内容都达到了《村民委员会组织法》的要求，绝大部分都是仅仅具有了一种形式，建立了村民委员会，但是村民自治并没有真正地发生。那么在当前我国农村的村民自治中究竟是哪些困难和问题羁绊着村民自治的实现呢？我认为以下几个方面是困扰当前我国村民自治的难点问题，它们也将会在今后继续影响我国农村村民自治的发展深化。
1．乡镇政府与村民委员会的关系问题
尽管对于乡镇政府与村民委员会的关系，《村民委员会组织法》作了专门的明确规定，指出乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡镇政府开展工作。但在村民自治的实际运行过程中，乡镇政府与村民委员会的关系很难达到这种理想的状态，在很多地方二者之间依然保持着一种行政领导关系。乡镇政府在表面上不干预村内的事务，可是仍然对村干部发号施令，甚至在村民自治已经推行了10余年的时候，有的乡镇政府居然用红头文件任免村委会的干部，还有的乡镇领导对于村民自己推选的村委会候选人动用警力。不仅乡镇干部如此，就连村干部也认为“指导”就是“领导”，没有太大区别。
这其中最主要的原因还在于村民自治是一种全新的制度安排，在从来没有自治基础的中国农村，人们并没有真正理解它的精神实质。新中国成立以来对村一直实行行政控制的制度，尤其是人民公社时期对村一级的控制更加严密，在公社和大队之间是一种非常强的行政关系。而村民自治作为人民公社解体的替代制度，却要求在乡镇政府与村民委员会之间关系为指导与协助的关系，这使乡镇干部、村干部以及农民很难适应这种变化，真正领会村民自治所要求的乡镇政府与村委会之间关系的精神实质。其次，《村民委员会组织法》对于乡镇政府和村民委员会之间关系的规定也过于简略，使文化水平相对不高的乡镇干部和农民难以有效地把握。如对于“指导”关系，由于汉语本身含义的丰富性，可能不同的人不就有不同的理解，不要说乡村干部和农民了，可能汉语专家也会犯难。
2．村级党组织与村民委员会的关系问题
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