局长在市级财政国库集中收付管理改革暨2008年部门预算管理工作会议上的讲话

2006-12-22
规范管理开拓创新
切实做好新时期财政预算管理工作
同志们：
财政预算管理制度是公共财政制度的重要组成部分。实行财政预算管理制度改革，是深化财政改革和完善财政管理的重要举措。在今天的会议上，张市长将作重要讲话。我们一定认真组织学习，做好贯彻落实工作。各兄弟部门的主要负责人在百忙中参加会议，这也是对我们财政部门搞好财政改革、做好财政服务工作极大的支持和鼓舞。我代表财政局向大家表示衷心感谢！现在我分别就市级财政预算管理制度的几方面改革工作讲些具体意见。

一、大力推进国库集中收付改革

（一）财政国库集中收付改革的背景和指导思想

实行财政国库集中收付制度，是公共财政管理的需要，在市场经济国家已有60多年的历史，发展中国家从20世纪60年代以来，逐步实行了这项制度。从我国情况看，中央本级和全国33个省市已经实施财政国库集中收付模式，省本级也在去年10月份开始此项工作，部分兄弟市地也已经走在我们前面。省财政厅提出明后两年全省全面推开国库集中收付这项改革。因此，财政国库管理制度改革在我市也是势在必行。

什么叫国库集中收付制度？简单地讲，就是要建立以国库单一账户体系为基础，资金以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。这一制度的基本特征就是账户的单一性和收支的直达性，最大限度地取消中间环节，减少资金流经环节，实现收入全部进国库和财政专户，支出直达用款单位或商品、劳务的供应者，提高财政资金使用效益。这是对财政支出形式的一次根本性改革，意义重大。

我市市级推行国库集中收付改革总的指导思想是：按照科学发展观对公共财政建设的要求，建立国库单一账户体系，改革单位资金收付方式，分批实施改革，逐步扩大资金范围，加大管理力度，从简单到严格，稳步推进。需要特别指出的，国库集中收付制度改革，基本上不影响部门对资金的支配权、决定权，基本上不影响各单位的奖金福利发放。至于福利方面的调整是另外一项政策，即规范公务员津补贴政策，现在还在调研中。

（二）国库集中收付改革的运行模式和工作安排

按照国务院批准的《财政国库管理制度改革方案》，结合我市实际，市财政局和人民银行__中心支行联合制定了《__市财政国库管理制度改革方案》，并由市政府转发各县（市、区）和市直各单位。目前，市级财政国库集中收付改革的实施办法也已经出台。市级财政国库集中收付的运行模式是：在清理预算单位银行账户的基础上，建立国库单一账户体系，预算单位根据部门预算和用款进度编制分月用款计划，实际使用资金时依据用款计划采用财政直接支付或者财政授权支付的方式将资金集中支付到商品和劳务供应者或用款单位，相应建立财政国库支付执行机构、管理信息系统和监督检查机制。预算外收入继续实行进财政专户，支出也同国库一样的方式支付。

工作安排是：明年1月1日开始，部分单位正式开始试行。分为两部分：一部分是市府大楼内单位，原在核算中心核算的单位，一些人数特别少的单位。另一部分是十几家较大的单位，如公检法、教育、卫生等。明年下半年再进一批，08年1月1日全部进入国库集中支付。

（三）实施改革的具体要求

市级财政国库集中收付改革涉及面广、社会影响大。为使改革工作平稳地向前推进，确保明年1月1日顺利启动市级财政国库集中收付改革，财政部门已做了大量基础性工作，如与人民银行联合拟定市级财政国库管理制度改革方案，报市政府审批；确定了应用财政部地方版的国库集中收付软件，并研究制定了相关的业务操作模型；拟定了一系列国库集中收付改革配套制度以及网络联结等工作。在此基础上，希望各部门和单位配合做好以下几项工作：

1．做好代理银行的选择工作。市级财政国库集中收付业务的代理银行，由市工商银行、建设银行、农业银行承担，这几家银行都承诺能提供优质服务，各主管部门要按照就近、方便的原则在上述银行及其所属分支机构内开设本部门预算单位零余额账户。至于个人的工资帐户可以维持不变。

2．做好预算单位零余额账户的开设工作。预算单位在选定代理银行后，要抓紧向核算中心提交开设单位零余额账户的申请材料，经市财政局审核同意并经人民银行核准后，向代理银行具体办理单位零余额账户的开立手续。

3．做好信息系统的安装和联网调试工作。按照财政国库集中收付的要求，市财政局相关处室要抓紧时间调试预算执行管理信息系统，并为预算单位做好安装工作，尽快完成市财政局、核算中心、预算单位、代理银行、人民银行国库部门的联网测试，确保改革工作的如期进行。　

4．做好业务培训工作，提高相关人员素质。

市财政局将组织预算单位和代理银行进行财政国库集中收付业务培训，这次培训直接关系到改革工作能否顺利实施，各部门和单位一定要高度重视。一方面，市财政局要精心准备，要把业务内容和操作程序讲清楚，讲透彻；另一方面，希望预算单位和代理银行的同志能认真学习，通过培训，全面掌握财政国库集中收付业务知识和操作技能。

（四）财政部门要增强三种意识，抓好组织协调服务

财政部门作为这次改革工作的牵头部门，我们会脚踏实地，周密部署，精心操作，积极认真地做好各个环节的工作，确保改革工作圆满成功。
第一，要强化服务意识，积极争取部门的理解与配合。由于国库集中收付制度改革对于预算单位比较陌生，资金的支付流程有所变化，一些技术性操作比较生疏，预算单位可能会感觉有点不方便、不适应。特别是开始阶段支付上可能会出现不快捷，专项资金如挪用、移用其他项目，可能会支付不出，这就需要报告调整预算，所以，改革过程中，财政、银行部门要充分体谅预算单位的困难，尽量把问题考虑的周到一些，工作做得细致一些，尽最大努力为各单位搞好服务。尽可能地把我们的服务水平再提高一个新台阶。同时，各预算单位也要体谅财政部门。
第二，要强化协作意识，及时排解改革过程中出现的各种问题。国库集中收付制度改革涉及单位多，情况复杂，初次实施必然会遇到这样那样的问题，因此，做好财政、预算单位、银行之间的协调配合十分关键。财政部门作为牵头部门，要强化协同作战意识，注意发挥各部门的积极性。要与有关部门保持经常性联系，多协调、多沟通，主动听取意见。对于出现的问题，要与部门单位一起研究解决办法、措施。同时，各单位发现的问题，也请及时向财政部门反映。
第三，要强化责任意识，落实好岗位责任制。国库集中收付制度改革涉及国家预算资金的安全，关系重大，来不得半点马虎和差错。财政部门担负着预算的编制，用款计划的审批，资金的拨付和对资金使用的控制监督。要进一步强化责任意识，搞好内部职责分工，落实好责任制，保证资金及时安全地拨付到位；要建立健全财政内部监督制约制度，定期对财政集中收付资金的相关业务进行内部审计，确保各个环节操作不出纰漏，保证改革工作的顺利进行。
二、扎实做好2008年市级部门预算编制工作

2008年度市级预算编制的指导思想是：以科学发展观和科学理财观为指导，构建完善的公共财政框架建立科学、规范、完整的政府收支分类体系，全面促进预算管理改革，深化财政监督管理，进一步提高财政管理水平和财政资金使用效益。07年的部门预算是在收支分类改革和国库集中收付制度改革的背景下展开的，有许多新特点、新情况，需要认真研究。下面，就做好2008年部门预算编制工作，我提几点要求：

（一）要进一步提高对部门预算认识，坚持部门预算改革方向

我市从2001年开始编制市级部门预算，在市委、市政府的领导下，在各个部门的积极支持下，不断规范、创新部门预算编制工作，预算编制制度和程序逐步规范，预算管理公开性、公正性不断增强，财政资金使用效益不断提高。

1．部门的理财观念进一步转变。市财政部门近年来不断致力于宣传、规范和实施部门预算，部门预算编制的范围、进程不断加快，各部门对编制预算的重视程度越来越强，每个部门也深刻体会到部门是部门预算的主体，部门、财政只有形成良性的互动，才能编细、编实“一个部门一本预算”。

2．部门间财政关系进一步规范。我市部门预算改革实施后，把原来游离于政府预算之外的公共资金全部纳入政府预算，市政府能够对全部公共资金进行统一分配。意味着取消了部门对自收自支预算外资金和其他资金的自由支配权利，这本身就体现出部门间财政关系规范性不断加强的一面。同时，我市部门预算编制采取零基预算和综合预算相结合的办法，将各项行政事业费划分为基本支出和项目支出，分类进行管理。按照定员定额标准编制基本支出预算，通过建立项目评审制度编制项目支出预算，进一步改变了以前基数法所造成部门间财力分配苦乐不均的状况，也推动了部门间财政关系进一步实现规范化。

3．预算编制基本模式进一步确定。预算编制组织形式上，已基本形成“两上两下”程序；编制方法上，已实现由基数法向零基预算和综合预算的转变；编制内容上，已实现由预算内外“两张皮”向综合预算管理转变；时间安排上，由一开始的11月份逐渐提早到今年的7月份。规范制度方面，已建立《__市项目支出预算管理暂行办法》，同时，市级所有部门和单位预算中，按政府采购项目编制政府采购预算。目前，我们正在研究出台对预算的执行过程和完成结果实现全面的追踪问效，考虑将财政支出绩效评价作为安排下个年度预算的重要依据。这项工作如果做实做好，将进一步细化项目支出预算，提高财政资金使用效益。

但部门预算存在不少问题：一是公用经费标准过低，5年没变，致使项目经费移用为公用经费的现象较为普遍。二是浪费现象较严重。花钱大手大脚，公车多，请客多，外出考察多，会议多。三是部门间工作经费、公共服务均等化还存在不少问题。有预算外收入、罚没收入的单位事实上多用资金。四是一些单位对编制部门预算不够重视，工作无计划，专项资金无项目。五是财政监督和绩效评价工作刚刚起步，一些资金使用效益不高，资金绩效对预算推动还不大。

（二）要充分认清当前财政经济形势，进一步把握好公共财政的投向

　今年以来，我市的财政、经济形势总体运行平稳，但是随着宏观调控政策效应的显现和各项改革的逐步推进，一些深层次矛盾也已直接或间接地影响到我市财税收支的运行，地方财政收支矛盾突出，收支平衡难度加大。我们要充分认清当前财政经济形势，继续密切关注宏观经济形势变化，积极探索和研究解决的办法。十六届六中全会提出建设和谐社会必须完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。因此，要严格按照“三个三”工作要求，实行“三控四压五保”。“三控”是指控制支出总量，确保收支平衡；控制追加预算，除党委、政府确定的重大事项和紧急事件支出外，一般不再追加新的支出；控制基本建设支出。“四压”，就是要压缩一般会议开支，压缩外出考察、出国等差旅费开支，压缩公车购置开支，压缩接待开支。“五保”就是要保政权建设，保社会稳定，保公共事业，保城乡统筹发展，保重点需要。集中财力办大事，办实事、办难事、办急事，合理安排财政资金，重点支持和解决关系全市长远发展和长期稳定的全局性问题，新增财力重点投入到“三农”、教育、科技、社会保障、生态环境等一些关系国计民生的重点社会事业上去，促进社会主义和谐社会建设。

（三）要加强领导，协调配合，按时保质完成2008年度预算编制工作

　　部门预算是部门行使职能的财政保障，关系到一个部门来年的工作能否顺利开展，能否较好地完成上级交给的任务。市级各部门的领导一向重视和支持部门预算工作，许多部门都把预算编制工作作为一件大事来抓。为落实好预算编制组织工作，保证部门预算编制工作的人力，各部门都积极抽调精兵强将，选派政治素质高、业务能力强的同志参与这项工作。为更好地组织2008年度部门预算编制工作，希望各位特别是一把手能一如既往地支持部门预算工作。制定一个比较详细、周密的工作规程，具体地规定编制预算的程序及各阶段的工作，明确各阶段该做什么，该怎么做，努力建立起一个分工合理、相互协作、运转顺畅、环环相扣的预算编制内部运作机制，确保预算编制工作能够规范、有序地进行。

作为部门预算编制工作的牵头单位，我局将努力增强服务意识，各处室要积极主动与对口单位加强沟通、协调，主动提供帮助和支持；同时，也请各部门一定要按照2008年度预算编制的具体要求，精心布置和部署本部门、本单位的编制工作，严格遵照国家法律法规和有关政策的规定，切实做好各项基础工作，力争不走回头路，优质高效地完成2008年度预算编制工作。现在“两上一下”已经完成，已进入最后研究阶段，即将报送市政府审批。

（四）厉行节约，切实增强预算执行刚性。

要以逐步缩小预算执行数与预算编制数之间的差距为目标，建立健全预算追加审查制度，以强化预算约束力，不断减少预算执行追加数，直至不再搞追加预算，使预算即成决算，不断提高预算执行的刚性，不断提高预算编制的科学性与工作水平。现在还有两块资金追加：一是罚没收入用于办案经费，二是预算外资金追加，明年开始都要报市政府审批，还政于市政府。

三、积极推进财政支出绩效评价工作

　公共财政改革总体框架就是“三驾马车”并驱，即建立以部门预算为龙头的预算编制体系、以国库集中收付为龙头的预算执行体系和以绩效评价为龙头的预算监督体系。美国已搞了多年绩效预算，我们是搞支出绩效评价。这个工作同绩效预算相比还相差甚远，但也可看作是一个起点吧。在现行条件下，要全面推进支出绩效评价，虽然有一定的难度，但前景是光明的。下面我强调几点。

　　（一）统一认