从秭归试点看新型农村合作医疗的健康运行
深度浅读：秭归实话新型农村合作医疗制度已近一年，28万多参合农民共得到医疗补偿820多万元。梳理一年来的试点运行，农村合作医疗在缓解农民看病难、帮助农民抵御大病风险上作出了有益的探索，在保证基金安全上提供了可益的借鉴。随着试点的扩大和制度的不断完善，困扰中国农民数千年的看病难问题将最终迎刃而解。
接近年底，尤庆虎格外忙碌起来。他钻在县新型农村合作医疗管理办公室送来的厚厚的一沓材料和表格里，重新盘算着一笔账。办公室里没开空调，尤不时从纸堆里抬起头来搓手取暖。
除秭归县卫生局局长的身份外，尤庆虎还兼任着县新型农村合作医疗管理委员会办公室(以下简称“合管办”)主任一职。2006年秭归被省政府纳入全国新型农村合作医疗（以下简称新农合）试点县。当初，中央领导“试点只许成功，不许失败”的批示，让这些一线的政策执行谋划者倍感鞭策和压力。
“新农合”秭归运行一年，秭归28万多参合农民共得到医疗费用820多万元，至年底，医疗资金专户里约有百余万元的节余。尤盘算的这笔账将直接决定明年秭归全县参合农民的医药费用补偿运行模式。旧账新算，也联系着农村合作医疗试点在摸索中发展完善的艰难过程。
村民王明全的年终懊恼
12月9日下午，秭归县周坪乡仙坪6组，阴冷的山村里风如刀割。村民王明全和爱人马德银窝在屋子里闷冬，两个孩子都去外地打工去了。去年年底的一次“失算”让大病初愈的他懊恼不已。
11月下旬，王因结肠疾病住院治疗20多天，见到记者时他刚刚从周坪乡卫生院出院4天。这次大病王共花去医疗费6000多元。按照秭归县的合作医疗的规定，如果参合，他至少可得到合作医疗补偿费3000元。但王为了省下一家4口人的40元参合费，去年年底，村干部找他参合时，他主动放弃了参合。
令王眼红的则是那些参加了合作医疗的邻居。他们在患病后均能达到合作医疗补偿。秭归县合管办的工作人员介绍说，在乡镇卫生住院治疗的补偿比例为50，封顶线为15000元。“也就是说一个参合农民在一年内最高能获得补偿15000元。”这位工作人员说。
王明全只是秭归县去年20000多没有参合农民一个代表。秭县合管办的数据显示，秭归县共有农业人口315373人，参合的人口为288533人，占到农业总人口的91.49。截止11月20日，秭归县合作医疗就诊人次81595人，支出资金823.47万元。王的“失算”最终导致他未能成为这823.47万元的受益者。王说：“我的经历是所有拒绝参合农民的一个沉重教训。”
事实上秭归县91.49的参合率已经是个很高的比例。10月12日，省卫生厅副厅长胡菊萍在宜昌透露，中部试点地区的参合率为80.19％。胡菊萍分析说，有些农民不愿参合，主要是多年来农民的风险意识、互助共济意识和健康保健意识不强所致，这就需要加大对农民宣讲力度。
“这毕竟是中央的一项德政工程，实实在在的好处农民是看得见的。”尤庆虎给记者算了一笔很明了的账：秭归县参合农民缴纳基金仅280万多元（每人10元），而截止11月20日给农民补偿总额已达820多万。“600万的差额实际就是国家为农民承担了。”尤庆虎说，何乐而不为？
尤很有信心地说，秭归今年的参合率有望达到95。“如果除去那些长期在外打工，无法联系的人，达到100也是有可能的。”
账面上的百万元节余
新型农村合作医疗从2006年开始试点，并非一帆风顺。
2006年4月15日，新农合试点仅数个月后，新华社全文播发国务院办公厅转发卫生部等部委《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》。文件明确要求各地“2006年原则上不再扩大试点数量”，且还要求原有的试点“切实加强组织管理”，“不断调整和完善试点方案”。《意见》指出，停止扩大试点的原因是，在各地的试点中发现了一些问题。记者了解到，由各地自行制定的大病补偿比例偏低是当初一个最突出问题。
事实上，合作医疗基金账户上并非没有钱。此间媒体以2006年9月1日启动试点的河南省某县为例，该县合作医疗试点中，截至2006年5月11日，8个月时间，累计为农民支付医疗补助408.9万元，只占全县2006年度合作医疗基金的43。试点是以一年为单位，时间过了三分之二，但是合作医疗基金支付还不足一半。享受住院补助的农民共计4916人，只占全县参保农民人数的1.36。尽管有25.1万农民享受到门诊补助，占参保人数的近70，但人均补助只有7元钱。
2006年1月1日启动试点的秭归县虽然也面临着同样的问题,截止11月20日，共为农民补偿823.47万元,住院基金有百余万元的节余。但节余基金比例已在正常预算范围之内。
尤庆虎介绍说，除去按规定提取的风险基金，年底约有百万元的节余。对于这百余万的处置，尤说，将按上级要求对住院病人进行二次补偿。“我们会坚决站在参合农民的立场上，这部分钱会一分不少地花在他们身上。”
合作医疗“难御”大病风险
“天下苦莫过于农民苦，天下累莫过于农民累，一年三百六十五天，风里来雨里去，能赚个肚儿圆就不错了。”
采访中一位退休的老医疗工作者深情地对记者说，众多农民最大的愿望就是身体好、不生病。只要不生病，他们就生活得充实、生活得幸福。他们盼望早日踏上健康大道，让他们看得起病，不再有看病难。这位老同志在给新农合极高评价的同时，还认为目前的运行模式仍不能完全解决农民抵御大病的风险。
新型农村合作医疗的初衷是以大病统筹为主，解决农民因患大病而导致贫困问题。该县周坪乡卫生院副院长张兴平说，但目前此问题并未很好解决。据介绍，秭归县2006设计的住院最高补偿比例50，同时规定封顶线15000元。这个数字虽说在全省不算低，“但农民一遇大病，这显然是杯水车薪。”张建议，在专户基金能够承受的情况下，应考虑调高大病补偿比例。
秭归县合管办在一份报告中也坦承地指出：目前这种补偿模式仍然无法完全解除部分患大病农民的医疗负担压力，部分患大病的农民仍然无法摆脱因病致贫、因病返贫这一由来已久的困扰，这一问题是我们力求、也必须设法尽力去解决的。
该县合管办副主任秦文洲举例说，一位脑肿瘤患者的手术费要3万多元，按最高报销标准1、5万元后，仍要自付1。5万元，一般农民仍很难承受，只得放弃治疗。既是治疗了，也会背上一身债务。据秦文洲透露，农村里一些特困群众甚至连每人10元的参保资金也无钱缴纳。
在受访时，尤庆虎说，专户基金的节余说明补偿比例有上调空间。据称，秭归2007年新农合实施办法将住院补偿比例作了大幅度提高，最高补偿比例已达65，而此前的封顶线15000元也调高至20000元。其目的就是提高大病保障水平，以期缓解农民因患大病而致的贫困问题，增强农民抵御大病风险的能力。
“新农合毕竟是一项试点工程，前无先验，只能在摸索中不断完善。”尤对记者强调说。
千万元基金的管理“风险”
秭归一个贫困县，合作医疗专项基金总额达1000多万元，对于基层政府来说，这笔基金数额不菲。早在新农合试点之初，不少专家就在媒体撰文担心基金风险：“如果缺乏完善的监督机制，这些基金被挪用的可能性很大。”
事过3年，秭归借鉴各地在基金管理上成功的经验，结合当地实际，制定了行之有效的管理办法和基金运行模式。据尤庆虎透露，秭归目前的基金管理模式，钱被挪用是完全不可能的。据称，秭归采取的是经办机构用钱不见钱,财政部门管帐不管钱,金融部门管钱不管帐的封闭管理模式。尤庆虎解释说，医疗机构直接补偿给病人后，申报县合管办审批,县合管审核后报财政局审核,再由财政局批准由县信用联社划拨给医疗机构。
据称，秭归县投入近二百万元建立信息化管理系统，与省卫生厅的管理网络实现对接。“即便是医生多开一盒药，省卫厅也能监控得到。”这是该县防止基金风险的又一重大举措。尤介绍，事实上只要管理到位了，基金是不可能有风险的。除非发生象非典这样的重大疫情，看病人数陡然增加，支出突然加大，这样基金就可能出现风险。
人们担心新农合资金管理风险的同时，合管办的很多人也抱怨办公经费不足，这成为阻碍他们更有效展开工作的难题。据介绍，国家规定不能从基金中支出合管办的办公经费，秭归县政府为保障新农合的运行在财政极度紧张的情况下，仍为合作医疗经办机构拨付了几十万元的办公经费。但由于合作医疗管理成本偏高，实际工作中现有工作费不能满足日常工作所需。据称，2006年底，合管办在试点启动过程中的筹资等管理成本达50万元，县政府不堪重负。日常工作经费不足，职工待遇低下，长期下去，很可能成为影响新型农村合作医疗制度健康发展的不利因素。
《从秭归试点看新型农村合作医疗的健康运行》
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接近年底，尤庆虎格外忙碌起来。他钻在县新型农村合作医疗管理办公室送来的厚厚的一沓材料和表格里，重新盘算着一笔账。办公室里没开空调，尤不时从纸堆里抬起头来搓手取暖。
除秭归县卫生局局长的身份外，尤庆虎还兼任着县新型农村合作医疗管理委员会办公室(以下简称“合管办”)主任一职。2006年秭归被省政府纳入全国新型农村合作医疗（以下简称新农合）试点县。当初，中央领导“试点只许成功，不许失败”的批示，让这些一线的政策执行谋划者倍感鞭策和压力。
“新农合”秭归运行一年，秭归28万多参合农民共得到医疗费用820多万元，至年底，医疗资金专户里约有百余万元的节余。尤盘算的这笔账将直接决定明年秭归全县参合农民的医药费用补偿运行模式。旧账新算，也联系着农村合作医疗试点在摸索中发展完善的艰难过程。
村民王明全的年终懊恼
12月9日下午，秭归县周坪乡仙坪6组，阴冷的山村里风如刀割。村民王明全和爱人马德银窝在屋子里闷冬，两个孩子都去外地打工去了。去年年底的一次“失算”让大病初愈的他懊恼不已。
11月下旬，王因结肠疾病住院治疗20多天，见到记者时他刚刚从周坪乡卫生院出院4天。这次大病王共花去医疗费6000多元。按照秭归县的合作医疗的规定，如果参合，他至少可得到合作医疗补偿费3000元。但王为了省下一家4口人的40元参合费，去年年底，村干部找他参合时，他主动放弃了参合。
令王眼红的则是那些参加了合作医疗的邻居。他们在患病后均能达到合作医疗补偿。秭归县合管办的工作人员介绍说，在乡镇卫生住院治疗的补偿比例为50，封顶线为15000元。“也就是说一个参合农民在一年内最高能获得补偿15000元。”这位工作人员说。
王明全只是秭归县去年20000多没有参合农民一个代表。秭县合管办的数据显示，秭归县共有农业人口315373人，参合的人口为288533人，占到农业总人口的91.49。截止11月20日，秭归县合作医疗就诊人次81595人，支出资金823.47万元。王的“失算”最终导致他未能成为这823.47万元的受益者。王说：“我的经历是所有拒绝参合农民的一个沉重教训。”
事实上秭归县91.49的参合率已经是个很高的比例。10月12日，省卫生厅副厅长胡菊萍在宜昌透露，中部试点地区的参合率为80.19％。胡菊萍分析说，有些农民不愿参合，主要是多年来农民的风险意识、互助共济意识和健康保健意识不强所致，这就需要加大对农民宣讲力度。
“这毕竟是中央的一项德政工程，实实在在的好处农民是看得见的。”尤庆虎给记者算了一笔很明了的账：秭归县参合农民缴纳基金仅280万多元（每人10元），而截止11月20日给农民补偿总额已达820多万。“600万的差额实际就是国家为农民承担了。”尤庆虎说，何乐而不为？
尤很有信心地说，秭归今年的参合率有望达到95。“如果除去那些长期在外打工，无法联系的人，达到100也是有可能的。”
账面上的百万元节余
新型农村合作医疗从2006年开始试点，并非一帆风顺。
2006年4月15日，新农合试点仅数个月后，新华社全文播发国务院办公厅转发卫生部等部委《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》。文件明确要求各地“2006年原则上不再扩大试点数量”，且还要求原有的试点“切实加强组织管理”，“不断调整和完善试点方案”。《意见》指出，停止扩大试点的原因是，在各地的试点中发现了一些问题。记者了解到，由各地自行制定的大病补偿比例偏低是当初一个最突出问题。
事实上，合作医疗基金账户上并非没有钱。此间媒体以2006年9月1日启动试点的河南省某县为例，该县合作医疗试点中，截至2006年5月11日，8个月时间，累计为农民支付医疗补助408.9万元，只占全县2006年度合作医疗基金的43。试点是以一年为单位，时间过了三分之二，但是合作医疗基金支付还不足一半。享受住院补助的农民共计4916人，只占全县参保农民人数的1.36。尽管有25.1万农民享受到门诊补助，占参保人数的近70，但人均补助只有7元钱。
2006年1月1日启动试点的秭归县虽然也面临着同样的问题,截止11月20日，共为农民补偿823.47万元,住院基金有百余万元的节余。但节余基金比例已在正常预算范围之内。
尤庆虎介绍说，除去按规定提取的风险基金，年底约有百万元的节余。对于这百余万的处置，尤说，将按上级要求对住院病人进行二次补偿。“我们会坚决站在参合农民的立场上，这部分钱会一分不少地花在他们身上。”
合作医疗“难御”大病风险
“天下苦莫过于农民苦，天下累莫过于农民累，一年三百六十五天，风里来雨里去，能赚个肚儿圆就不错了。”
采访中一位退休的老医疗工作者深情地对记者说，众多农民最大的愿望就是身体好、不生病。只要不生病，他们就生活得充实、生活得幸福。他们盼望早日踏上健康大道，让他们看得起病，不再有看病难。这位老同志在给新农合极高评价的同时，还认为目前的运行模式仍不能完全解决农民抵御大病的风险。
新型农村合作医疗的初衷是以大病统筹为主，解决农民因患大病而导致贫困问题。该县周坪乡卫生院副院长张兴平说，但目前此问题并未很好解决。据介绍，秭归县2006设计的住院最高补偿比例50，同时规定封顶线15000元。这个数字虽说在全省不算低，“但农民一遇大病，这显然是杯水车薪。”张建议，在专户基金能够承受的情况下，应考虑调高大病补偿比例。
秭归县合管办在一份报告中也坦承地指出：目前这种补偿模式仍然无法完全解除部分患大病农民的医疗负担压力，部分患大病的农民仍然无法摆脱因病致贫、因病返贫这一由来已久的困扰，这一问题是我们力求、也必须设法尽力去解决的。
该县合管办副主任秦文洲举例说，一位脑肿瘤患者的手术费要3万多元，按最高报销标准1、5万元后，仍要自付1。5万元，一般农民仍很难承受，只得放弃治疗。既是治疗了，也会背上一身债务。据秦文洲透露，农村里一些特困群众甚至连每人10元的参保资金也无钱缴纳。
在受访时，尤庆虎说，专户基金的节余说明补偿比例有上调空间。据称，秭归2007年新农合实施办法将住院补偿比例作了大幅度提高，最高补偿比例已达65，而此前的封顶线15000元也调高至20000元。其目的就是提高大病保障水平，以期缓解农民因患大病而致的贫困问题，增强农民抵御大病风险的能力。
“新农合毕竟是一项试点工程，前无先验，只能在摸索中不断完善。”尤对记者强调说。
千万元基金的管理“风险”
秭归一个贫困县，合作医疗专项基金总额达1000多万元，对于基层政府来说，这笔基金数额不菲。早在新农合试点之初，不少专家就在媒体撰文担心基金风险：“如果缺乏完善的监督机制，这些基金被挪用的可能性很大。”
事过3年，秭归借鉴各地在基金管理上成功的经验，结合当地实际，制定了行之有效的管理办法和基金运行模式。据尤庆虎透露，秭归目前的基金管理模式，钱被挪用是完全不可能的。据称，秭归采取的是经办机构用钱不见钱,财政部门管帐不管钱,金融部门管钱不管帐的封闭管理模式。尤庆虎解释说，医疗机构直接补偿给病人后，申报县合管办审批,县合管审核后报财政局审核,再由财政局批准由县信用联社划拨给医疗机构。
据称，秭归县投入近二百万元建立信息化管理系统，与省卫生厅的管理网络实现对接。“即便是医生多开一盒药，省卫厅也能监控得到。”这是该县防止基金风险的又一重大举措。尤介绍，事实上只要管理到位了，基金是不可能有风险的。除非发生象非典这样的重大疫情，看病人数陡然增加，支出突然加大，这样基金就可能出现风险。
人们担心新农合资金管理风险的同时，合管办的很多人也抱怨办公经费不足，这成为阻碍他们更有效展开工作的难题。据介绍，国家规定不能从基金中支出合管办的办公经费，秭归县政府为保障新农合的运行在财政极度紧张的情况下，仍为合作医疗经办机构拨付了几十万元的办公经费。但由于合作医疗管理成本偏高，实际工作中现有工作费不能满足日常工作所需。据称，2006年底，合管办在试点启动过程中的筹资等管理成本达50万元，县政府不堪重负。日常工作经费不足，职工待遇低下，长期下去，很可能成为影响新型农村合作医疗制度健康发展的不利因素。
《从秭归试点看新型农村合作医疗的健康运行》
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